收縮型城市要避免衰敗，僅僅是進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是，要大刀闊斧地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，瘦身健體，精簡機(jī)構(gòu)、裁撤冗員，并不斷改善市場與營商環(huán)境。
撰文丨熊志
行政區(qū)劃的“逆向調(diào)整”，正在成為新趨勢(shì)。
近日，民政部部長在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)文提到：
圍繞提升行政資源配置效率，探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑。穩(wěn)妥優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置，為基層優(yōu)治理、促發(fā)展賦能增效。
“收縮型城市”已經(jīng)不是新概念，它以人口的持續(xù)減少為標(biāo)志。
在人口擴(kuò)張時(shí)期，行政區(qū)劃的調(diào)整，多為撤縣設(shè)區(qū)、撤鎮(zhèn)設(shè)街等。如今，在人口增速放緩的背景下，這一官方人士表態(tài)，為收縮地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整按下了加速鍵。那么，反向的撤區(qū)復(fù)縣、撤街設(shè)鎮(zhèn)，甚至區(qū)縣合并潮要來了嗎？
01
行政區(qū)劃的設(shè)置，主要服務(wù)于城市發(fā)展的實(shí)際需求，其中人口規(guī)模是重要的考量因素。
長期以來，在快速的城市化下，農(nóng)村人口向城市集聚，大中小城市的人口規(guī)模同步擴(kuò)張，撤縣設(shè)區(qū)、撤鎮(zhèn)設(shè)街，這類向上升級(jí)式的調(diào)整成為潮流。數(shù)據(jù)顯示，僅1993年一年，我國新設(shè)立縣級(jí)市數(shù)就達(dá)到53個(gè)。
但近年來，高歌猛進(jìn)的城市化，和高速的人口增長，都已經(jīng)成為歷史。大中小城市不再一榮俱榮，而是進(jìn)入爭奪存量人口的零和博弈階段。
一方面，中心城市憑借著良好的經(jīng)濟(jì)條件、基礎(chǔ)配套、就業(yè)環(huán)境，源源不斷地吸引外來人口流入，城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。
另一方面，由于經(jīng)濟(jì)下滑、產(chǎn)業(yè)衰退，大量的中小城市、縣城，進(jìn)入負(fù)增長通道，人口被中心城市虹吸，流失現(xiàn)象不斷加劇。
圖/視頻截圖
收縮型城市的概念，在2019年開始見諸官方文件，這兩年呈愈演愈烈的趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020—2022年，在323個(gè)公布人口數(shù)據(jù)的樣本城市中，有197個(gè)地級(jí)以上城市人口下降，人口減少836萬人。
一言以蔽之，收縮型城市越來越多，收縮的強(qiáng)度越來越大，以六普到七普十年為周期看，甚至出現(xiàn)了人口減少超過20%的重度收縮性城市。
在收縮型城市中，原本的人口分布模式，呈現(xiàn)出由中心城區(qū)向外擴(kuò)展的趨勢(shì)，郊區(qū)逐漸演變?yōu)槌菂^(qū)。然而，隨著人口的減少，人口又逐漸向基礎(chǔ)設(shè)施更完善的中心城區(qū)集中。
城市總?cè)丝谝?guī)模在縮減，內(nèi)部空間分布格局也發(fā)生了變化，若繼續(xù)沿用原有的行政區(qū)劃，可能會(huì)引發(fā)一系列不適配的問題。比如，財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重，事權(quán)、財(cái)權(quán)和城市的實(shí)際規(guī)模不匹配，等等。
02
很多中小城市、縣城的人口在流失，房地產(chǎn)景氣度下降，賣地收入減少。但另一方面，這些地區(qū)的鐵飯碗崗位相對(duì)穩(wěn)定，并且仍需依據(jù)戶籍人口規(guī)模維持社保等支出，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)與債務(wù)壓力持續(xù)攀升。
為了破解這一難題，前幾年開始，山西等省份率先以人口小縣為突破口，開啟了轟轟烈烈的機(jī)構(gòu)改革，大幅精簡壓縮機(jī)構(gòu)和人員編制，有效降低了財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了地方的行政效率。
相較于機(jī)構(gòu)改革，對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整要復(fù)雜很多。但一旦有的城市的經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模達(dá)不到既定標(biāo)準(zhǔn)，行政區(qū)劃的調(diào)整，也就到了箭在弦上不得不發(fā)的時(shí)刻。
所以我們看到，在機(jī)構(gòu)改革的風(fēng)暴之外，越來越多的地區(qū)開始了行政區(qū)劃的逆向調(diào)整，行政等級(jí)進(jìn)行下移式的降級(jí)。
比如2023年，黑龍江齊齊哈爾市將碾子山區(qū)的富強(qiáng)街道撤銷，設(shè)立華安鎮(zhèn)。也是這一年，廣東潮州楓溪區(qū)撤銷，恢復(fù)楓溪鎮(zhèn)，楓溪鎮(zhèn)回歸潮安區(qū)管轄，實(shí)現(xiàn)“撤區(qū)復(fù)鎮(zhèn)”。
同樣位于黑龍江的伊春市，在2019年撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)8個(gè)縣區(qū)。2023年再次開啟區(qū)劃調(diào)整，烏翠區(qū)下轄的烏馬河、錦山兩個(gè)街道撤并為烏馬河鎮(zhèn)，向陽、曙光兩個(gè)街道撤并為翠巒鎮(zhèn)。在友好區(qū)，雙子河街道變?yōu)殡p子河鎮(zhèn)，鐵林街道變?yōu)殍F林鎮(zhèn)。
▲黑龍江伊春市（圖/視頻截圖）
這些進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的地區(qū)，有一定的特殊背景。如伊春因林而生，曾長期實(shí)行政企合一的管理體制，行政區(qū)劃調(diào)整是為了應(yīng)對(duì)人口流失，也是資源型城市轉(zhuǎn)型的需要。
而在收縮型越來越普遍的情況下，這些特殊地區(qū)的“逆城市化”調(diào)整，只是一個(gè)開始。人口不足的城區(qū)、街道回歸縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，流失嚴(yán)重的區(qū)縣，直接合并，在未來我們會(huì)看到越來越多的類似案例。
03
在早些年，隨著人口快速增長，全國范圍內(nèi)掀起了一股撤縣設(shè)市（區(qū)）、撤鎮(zhèn)設(shè)街的熱潮。
地方紛紛謀求行政區(qū)劃的升級(jí)，原因不難理解。舉個(gè)例子，縣升成區(qū)，成為城市型的行政單元后，行政權(quán)力得到擴(kuò)大，能更好地享受中心城區(qū)的輻射和帶動(dòng)。
所以，這種升級(jí)式的調(diào)整，往往符合地方主官的意愿。如今，經(jīng)濟(jì)下滑、人口流失壓力下，對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行逆向調(diào)整，人們難免會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展前景產(chǎn)生一定的擔(dān)憂和消極預(yù)期。但事實(shí)上，這種悲觀看法并無必要。
首先，區(qū)劃升級(jí)意味著地位提升，但逆向調(diào)整并不意味著倒退。
比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制原本具備一定的自主管理權(quán)限，相對(duì)獨(dú)立。一旦轉(zhuǎn)變?yōu)榻值?，?zhèn)政府的性質(zhì)，便轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)或不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)，更多得服從城市的統(tǒng)一管理與規(guī)劃，失去了一定的自主權(quán)。
對(duì)于人口不足以支撐街道管理的地區(qū)，將其重新調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，實(shí)質(zhì)上是恢復(fù)了其自主管理的權(quán)限。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能根據(jù)本地發(fā)展的實(shí)際需求，更加靈活地調(diào)配資源，制定適應(yīng)性更強(qiáng)的發(fā)展政策，盤活地方的經(jīng)濟(jì)。
圖/圖蟲創(chuàng)意
其次，收縮型城市未來會(huì)越來越多，但收縮的狀態(tài)不是中小城市、縣城的必然宿命。
國外的研究學(xué)者發(fā)現(xiàn)，歐洲的一些城市，在經(jīng)歷多年收縮之后，又出現(xiàn)上升恢復(fù)的趨勢(shì)，而“創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)、復(fù)興內(nèi)城和限制擴(kuò)張的政策”，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、人口恢復(fù)的核心因素。
這提醒我們，收縮型城市要避免衰敗，僅僅是進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是，要大刀闊斧地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，瘦身健體，精簡機(jī)構(gòu)、裁撤冗員，并不斷改善市場與營商環(huán)境，積極轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。