從試點(diǎn)城市到全面推進(jìn)，老舊小區(qū)改造工作已迎來第八個年頭，舊改所需的大規(guī)模資金從何而來仍是難題
文｜《財經(jīng)》特約撰稿人 盧寶宜
編輯｜余樂
“只要建成時間在2023年1月1號之前的房子，都算是舊房?！焙贾菔?025年舊房裝修補(bǔ)貼工作于2025年3月21日啟動，當(dāng)?shù)刈”７抗芫终叻ㄒ?guī)處工作人員張琦在接受媒體采訪時表示，2023年1月1日前合法建成的城鄉(xiāng)住宅房屋都在此次舊房補(bǔ)貼范圍內(nèi)，每套房可最多享受2萬元消費(fèi)補(bǔ)貼。
老舊房屋，作為近年來的熱門話題，其判定標(biāo)準(zhǔn)正在不斷被更新。
2025年3月9日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長倪虹在十四屆全國人大三次會議民生主題記者會上表示，2000年以前建成的城市老舊小區(qū)全部都要納入城市更新的改造范圍，因地制宜實施改造，也鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。
更早之前，2017年12月，住建部選取廣州、長沙等15個城市作為試點(diǎn)，開始推進(jìn)老舊小區(qū)改造的工作。彼時對于“老舊小區(qū)”的定義則是“年代較早，失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）”。
從試點(diǎn)城市到全面推進(jìn)，老舊小區(qū)改造工作迎來第八個年頭。從“需要改造”到“全部改造”，意味著我國老舊小區(qū)改造項目還將大幅擴(kuò)容。
據(jù)多地公開數(shù)據(jù)顯示，不止是2000年之前的，全國不少地區(qū)甚至已將2005年之前建成的老舊小區(qū)也納入了城市更新改造范圍。
如果按照杭州的最新說法，2023年前建成的尚且算舊房，我國的舊改工程規(guī)模還有巨大空間尚待挖掘。
只是，如此大規(guī)模的舊改工程，是塊被爭食的大蛋糕，還是難啃的硬骨頭？政府、居民、房企都仍在探索中給出各自的答案。
從“需要改造”到“全面改造”
老舊小區(qū)在市場上被統(tǒng)稱為“老破小”，往往有戶型采光設(shè)計不佳、面積小、綠化少、停車難等通病。伴隨我國存量住房規(guī)模不斷擴(kuò)大，老舊小區(qū)問題日益凸顯。改善居住環(huán)境、提升生活品質(zhì)，成為千家萬戶老百姓的訴求。
“將2000年以前的城市老舊小區(qū)納入改造范圍”，第一次被提出是在2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）里。文件中提出“到十四五期末，結(jié)合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。
2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年。倪虹在上述記者會上也披露了五年來取得的成果：全國已累計開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬個，惠及1.2億居民。同時，改造的范圍也從“需要改造”擴(kuò)大到“全面改造”
所謂“需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)”，2020年前的《指導(dǎo)意見》中明確劃定了范圍——“年代較早，失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）”，并要求重點(diǎn)改造2000年底前建成的老舊小區(qū)。改造的重點(diǎn)包括水電氣路及光纖等配套設(shè)施，停車設(shè)施、電梯、養(yǎng)老和撫幼服務(wù)設(shè)施、無障礙設(shè)施，節(jié)能改造等等。
具體到不同的小區(qū)，房子是否“需要改造”有時并不容易清晰界定。
趙宇的家是在海淀區(qū)學(xué)院路附近的商品房，恰好是2000年建成的。比起四五十年房齡的老房子，他家還算不上老舊。除了一些上下水管道生銹的問題，其他改造需求并沒有那么迫切。像這樣的樓盤，業(yè)主對舊改的態(tài)度往往并不一致。只有在業(yè)主形成共識后，改造才能推進(jìn)。
根據(jù)住建部的要求，居民對小區(qū)實施改造形成共識的，即參與率、同意率達(dá)到當(dāng)?shù)匾?guī)定比例的，方可納入改造計劃。按照多地危舊房改造實施辦法，如北京、廣州等地的同意率需不低于90%的住戶，或四分之三房屋面積的使用安全責(zé)任人。
趙宇家所在的小區(qū)也是住戶們達(dá)成一致后，于2024年4月接受了改造，目前已改造完成。改造內(nèi)容主要包括樓體外墻保溫、外墻線路整理、防水工程、室內(nèi)上下水管道等等。
在實際工作中，住建部門在選擇實施舊改的小區(qū)時，也會優(yōu)先考慮業(yè)主的改造意愿，然后才考慮預(yù)算安排等因素。
“雖然大家反饋意見不一，但我們選擇，肯定都是選住戶改造意愿最高的?！睆V東省一區(qū)級住建部負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》，該地區(qū)從2020年開始進(jìn)行老舊小區(qū)改造，在前期統(tǒng)籌階段，當(dāng)?shù)刈〗ň志蜁氏劝阉蟹细脑煲蟮男^(qū)都統(tǒng)計出來，然后根據(jù)居民意愿、需求和預(yù)算，依次、分批推進(jìn)改造工作。一旦住戶不愿意，改造工作是很難推進(jìn)的。
該負(fù)責(zé)人表示，老舊小區(qū)多是單位建設(shè)的房子，沒有物業(yè)管理，所以在“召集大家同意”這個問題上就很難進(jìn)行，尤其在前幾年剛開始做舊改工作的時候，民眾普遍持懷疑與抗拒態(tài)度。
不過，伴隨近年來舊改項目不斷擴(kuò)容，政策傳導(dǎo)性變強(qiáng)，如今動員大會幾乎受到了大家的一致歡迎。根據(jù)趙宇的經(jīng)驗，住戶都期待老房舊改后能提升市場價值。“沒有人會和錢過不去，不愿意參加改造的就會在業(yè)主群被道德綁架，三天兩頭在群里吵架。”
多位房產(chǎn)中介告訴《財經(jīng)》，從去年開始，老破小的咨詢量和成交量的確都比過去活躍不少，主要集中在城市中心區(qū)域。一來是因為目前很多老舊小區(qū)二手房價已經(jīng)跌回了2017年的較低水平，出售價格泡沫逐步變小，具備一定性價比。二來地處市中心區(qū)域的租金年化收益率較高，加上有舊改政策背書，被認(rèn)為是一種比較穩(wěn)妥的投資。
貝殼研究院的數(shù)據(jù)顯示，2025年1月至2月，全國老舊小區(qū)的掛牌均價同比上漲了8.7%。以北京豐臺區(qū)的蜂鳥小區(qū)為例，在完成改造后，房價從每平方米4.2萬元漲到了5.8萬元。
不過，改造工程的效果并非人人滿意。趙宇說，小區(qū)改造時“整個樓道被綠網(wǎng)罩住三個月，一絲陽光透不進(jìn)來，人都快抑郁了。施工隊的人員素質(zhì)和施工質(zhì)量都非常差。小區(qū)里滿地?zé)燁^，草地里好多垃圾”。更重要的是，小區(qū)里很多頂層住戶在舊改之后發(fā)現(xiàn)，原本不漏水的房子現(xiàn)在漏水了，多次聯(lián)系施工方進(jìn)行修補(bǔ)，都沒能完全修復(fù)。
“如果時間能重來，還是一模一樣的改造內(nèi)容和施工隊的話，我是不愿意改了?！壁w宇坦言。
資金來源仍是難題
政策總是有人喜就有人憂。面對行情越來越“香”的“老破小”交易，也有地方住建局的工作人員坦言：“說到底這個政策頗有點(diǎn)‘上熱下冷’的意思。地方財政還是非常依賴土地融資收入的，大家也不想把舊房改造得那么好。都改好了，就不買新房子了?！?/p>
經(jīng)過八年的發(fā)展，截至目前，住建部已發(fā)布了多批“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單”。遺憾的是，改造所倡導(dǎo)的“居民自愿、各方參與”尚未形成可推廣的模式，舊改所需的大規(guī)模資金從何而來仍是難題。
以廣東省為例，根據(jù)省政府下發(fā)的指導(dǎo)意見，堅持“共同締造”理念，鼓勵“誰受益、誰出資”原則，合理落實居民出資責(zé)任。但實際情況是，舊改資金基本由地方財政全出。
據(jù)上述地方住建局的工作人員透露，要想居民同意改造已經(jīng)是難事，如果還想讓他們出錢，短期內(nèi)就根本推進(jìn)不下去?！吧踔劣械娜吮緛砭筒蛔∧莾?，房子破一點(diǎn)（無所謂），就是想著等拆遷一夜暴富?！?/p>
所以，要想完成推進(jìn)任務(wù)，比起共同締造，更多是一方承擔(dān)。多位接受了舊改的住戶告訴《財經(jīng)》，他們所在的小區(qū)改造基本都是免費(fèi)的，只有一些特殊個性化需求需要用戶自費(fèi)定制，如把免費(fèi)更換的普通推拉窗改成更高級別的窗戶。
然而，地方財政近年來也是捉襟見肘。據(jù)某地方政府工作人員透露，按道理，財政費(fèi)用一般由市、區(qū)兩級按8:2的比例籌集。但以廣東省某二線城市為例，只有市級財政進(jìn)行了專項資金籌集?！皡^(qū)級沒有錢，都是上面能派多少就用多少?！?/p>
受限于資金問題，“說實話，房企也不感興趣?！币晃还┞氂诖鬄硡^(qū)某房企的高管表示，老舊小區(qū)改造強(qiáng)調(diào)的是“微改造”，每個項目規(guī)模幾百萬到幾千萬元不等，但是比起要協(xié)調(diào)住戶等民生問題，“錢太少了”。
廣東省三舊改造協(xié)會專家陳厚橋表示，大部分房企不感興趣是真的?！昂芏喾科笤谶^去就對純商業(yè)改造及運(yùn)營不太感興趣，覺得利潤低，‘沒肉吃’，更不用說微改造項目?！睋?jù)其觀察，目前承接項目更多的可能是一些地方國企。
在陳厚橋看來，目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)注重高質(zhì)量發(fā)展，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)向存量要空間的方向是對的，但是實操起來卻很難?！袄吓f小區(qū)都是微改造，沒辦法增加面積，很難導(dǎo)入高端產(chǎn)業(yè)。例如，原本的小區(qū)是舊的消防規(guī)范，如今導(dǎo)入新商業(yè)就需要新的消防規(guī)范，但這方面還缺乏配套的政策?！?/p>
不能植入產(chǎn)業(yè)，就很難有足夠多的資產(chǎn)回報，利潤低吸引不了參與方，改造工作就很難大規(guī)模地持續(xù)下去。政府財力有限，單純依靠補(bǔ)貼并不現(xiàn)實。
“不僅錢少，還得墊負(fù)。”承接了某一老舊小區(qū)改造項目的建筑企業(yè)老板表示，工期結(jié)束了還沒收到錢，資金都快周轉(zhuǎn)不來了。
據(jù)上述房企高管表示，對于大型房企而言，大規(guī)模的舊村改造都不在話下，老舊小區(qū)改造更像是牛刀小試。這些房企參與舊改可能更多是為了在養(yǎng)老托幼、醫(yī)療、保潔等服務(wù)上實現(xiàn)物業(yè)的二次開發(fā)利用。
以向來注重物業(yè)服務(wù)的萬科為例，據(jù)萬科物業(yè)介紹，老舊小區(qū)改造的確是今年萬科物業(yè)研究的重點(diǎn)，未來會有一系列動作，但還沒對外公布。
據(jù)其內(nèi)部人士透露，萬科此前響應(yīng)國家老舊小區(qū)改造的政策，對于不少萬科樓盤，不管是2000年前后的，只要有需要的，都在積極實施免費(fèi)的改造工作。但這一兩年來由于集團(tuán)出現(xiàn)財務(wù)問題，這方面的動作有所減少。
專注于中國房地產(chǎn)市場研究的中指研究院此前曾出報告提到，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)低迷，房企也需要接受轉(zhuǎn)變：“城市更新將為更多房企從單一房地產(chǎn)開發(fā)向‘建管服’綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型、向新發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型提供契機(jī)?！?/p>
探索新可能
近年來，為了應(yīng)對過度依賴公共財政而帶來的老舊小區(qū)改造不可持續(xù)問題，各地城市也在積極探索吸引社會資本參與、吸引居民自主出資的新路徑。
廣州世聯(lián)行城市運(yùn)營服務(wù)有限公司一直以“咨詢+實施”的形式深度參與包括黃埔魚珠片區(qū)、荔灣聚龍灣、廣鋼片區(qū)、天河?xùn)|圃車陂片區(qū)等多個廣州大型連片舊改項目。據(jù)該公司總經(jīng)理林家星的觀察，近年來，廣州老舊小區(qū)改造模式已從“點(diǎn)狀修補(bǔ)”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)性更新”，從過往的“碎片化改造”轉(zhuǎn)向更為提倡的“成片統(tǒng)籌開發(fā)”的區(qū)域統(tǒng)籌模式。具體表現(xiàn)為，改造內(nèi)容不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施修繕，還新增充電樁、急救設(shè)施等便民配套，并不斷探索智慧社區(qū)建設(shè)等內(nèi)容。
林家星也認(rèn)可這一方向。在他看來，房企也需要從過去的“開發(fā)紅利”到運(yùn)營時代的“可持續(xù)微利”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。房企轉(zhuǎn)型為“城市運(yùn)營商”，不僅可承接老舊小區(qū)物業(yè)管理與便民服務(wù)，還能將閑置公房改造成青年公寓或商業(yè)空間，通過租金差價和增值服務(wù)盈利，還能利用社區(qū)廣告位、充電樁、停車位等公共資源收費(fèi)補(bǔ)貼改造成本等。
廣州永慶坊就是一個樣本。位于廣州荔灣區(qū)西關(guān)歷史文化街區(qū)的永慶坊，曾是廣州危舊房集中轄區(qū)之一，既有老舊小區(qū)住宅，也有極具歷史文化特色的古老建筑。萬科作為承接該舊改項目的房企，除了對老舊小區(qū)進(jìn)行翻新改造之外，還將部分房源進(jìn)行了承包和二度改造，打造成萬科自己品牌的青年公寓“泊寓”，用更高的價錢租出去。同時，片區(qū)其他部分也被打造成聯(lián)合辦公、文創(chuàng)街區(qū)等相結(jié)合的綜合體，以獲取更大的盈利空間。
據(jù)了解，目前廣東多地政府也在積極將街區(qū)、社區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)進(jìn)行捆綁承包，推動項目“由小變大、由散變整”，由老舊小區(qū)改造向街區(qū)更新轉(zhuǎn)變，推動項目“投資+工程總承包+運(yùn)營”一體化招標(biāo)，吸引更多社會資本的加入，為舊改項目的價值提升創(chuàng)造更大空間。
自拆自建，也是另一種嘗試。
2025年2月，杭州市首個城市危舊房有機(jī)更新試點(diǎn)項目——浙工新村小區(qū)開始交房。浙工新村原本是浙江工業(yè)大學(xué)的教工宿舍，建于1983年，目前已有超40年房齡。此前，該小區(qū)多棟樓房已被鑒定為C級危房。
2023年，浙工新村全體居民自籌資金4.7億元，在獲得政府許可后開始啟動自拆自建。歷時15個月，原有的舊房全部被推倒重建，居民們獲得了完整的新房。
比起其他由政府主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造項目，該項目由業(yè)主做主體，政府做引導(dǎo)。整個項目的更新資金共計5.3億元，有4.7億元來自548戶居民自籌，平均每戶要自行出資86萬元；其余部分由政府老舊小區(qū)改造、加裝電梯補(bǔ)貼等專項資金補(bǔ)齊。
讓業(yè)主們最高興的是，經(jīng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，新建的浙工新村容積率從1.8提高至2.1，每戶居民最多可擴(kuò)大其住房面積20平方米。具體的出資方案為，與原住房套內(nèi)面積相等部分的新房面積改造費(fèi)用為1350元/平方米，擴(kuò)面部分約34520元/平方米。如果居民沒有擴(kuò)面需求，只需要給改造費(fèi)用。
實際上，老舊小區(qū)改造牽一發(fā)動全身，改了一個地方，就得一直改。不少接受了舊改的住戶表示，如果能推倒重建，他們也愿意自掏腰包。
不過，這一辦法并非適用于所有小區(qū)。國務(wù)院23號文件指出：“自拆自建適用于房屋結(jié)構(gòu)安全隱患、危舊房等級鑒定為C級和D級的房屋、沒有廚房和衛(wèi)生間的非成套住宅，或存在地質(zhì)安全隱患的房屋?！?/p>
浙工新村之外，廣州的花都區(qū)集群街2號、成都的中央花園二期等項目也在陸續(xù)完成自拆自建。越來越多的成功案例也啟發(fā)了國內(nèi)更多城市探索這種自籌資金的城市更新模式。伴隨倪虹在今年兩會上提出“鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”，老舊小區(qū)改造的創(chuàng)新性探索有望迎來更多可能性。
（應(yīng)受訪者需求，趙宇為化名）
上一篇：領(lǐng)證不用再回老家了！民政部將施行婚姻登記“全國通辦”
下一篇：沒有了