作者｜趙宏
北京大學法學教授
近年來，公安機關異地抓捕民營企業(yè)家，查封、凍結甚至劃轉外地企業(yè)家及其個人財產(chǎn)的案件頻繁發(fā)生。
這類案件，因為明顯有逐利執(zhí)法之嫌，且跨越了刑事案件的地域管轄，因此被坊間戲稱為“遠洋捕撈”。
“遠洋捕撈”，為何屢禁不止？
從法律上講，這種“遠洋捕撈”，當然違法。已有不止一部法律規(guī)范，對此予以明確禁止。
例如，2020年《公安部關于修改〈公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定〉的決定》第346條就規(guī)定：“公安機關異地執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留、逮捕、開展勘驗、檢查、搜查、查封、扣押、凍結、詢問等偵查活動，應當向當?shù)毓矙C關提出辦案協(xié)作請求，并在當?shù)毓矙C關協(xié)作下進行，或者委托當?shù)毓矙C關代為執(zhí)行。”
再比如，公安部于2021年發(fā)布的《公安機關禁止逐利性執(zhí)法“七項規(guī)定”》中也規(guī)定：“嚴格履行異地辦案協(xié)作手續(xù)，落實歸口接收、審查要求，健全案件管轄、定性處理等爭議解決機制，禁止違規(guī)違法爭搶有罰沒收益的案件管轄權?！?/p>
2020年公安部制定的《公安機關異地辦案協(xié)作“六個嚴禁”》同樣明確：“一、嚴禁未履行協(xié)作手續(xù)，跨縣級以上行政區(qū)域執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留、逮捕；二、嚴禁未履行協(xié)作手續(xù)，跨縣級以上行政區(qū)域查封、扣押、凍結與案件有關的財物、文件；三、嚴禁在管轄爭議解決前，擅自派警跨所屬公安機關管轄區(qū)域辦案。依法依規(guī)進行先期處置的除外。”
從這些規(guī)范出發(fā)，公安機關辦理刑事案件，理應嚴格遵守地域管轄的規(guī)則，而不得隨意突破。
除刑事案件原則上禁止異地抓捕外，今年的10月8日，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在國新辦發(fā)布會上同樣強調(diào)，要進一步規(guī)范行政執(zhí)法單位涉企行政執(zhí)法行為，更多采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式；特別是要規(guī)范異地行政執(zhí)法行為，建立健全異地行政執(zhí)法協(xié)助制度，防范選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法。次日，最高檢黨組書記、檢察長應勇也強調(diào)，要扎實有效推進“檢察護企”“檢護民生”專項行動，切實防止和監(jiān)督糾正趨利性執(zhí)法司法、違法查封扣押凍結企業(yè)財產(chǎn)等問題，促進規(guī)范涉企執(zhí)法司法行為。
但在中央多次強調(diào)禁止之后，此類案件仍舊頻發(fā)。比如，2023年10月，河南兩市以涉嫌詐騙為由出動1600多名警力，對廣東省“專精特新”企業(yè)壹健康集團旗下公司進行“遠洋捕撈”，原本涉案金額只有60多萬元，而兩地辦案人員先后凍結該集團子公司相關賬戶高達64個，直接導致該企業(yè)被迫撤回上市申請，并因資金凍結等問題導致這家早在2022年就已實現(xiàn)24.23億元收入的集團經(jīng)營困難，至今未能恢復正常生產(chǎn)和運營。由此可見，“遠洋捕撈”對企業(yè)的嚴重危害。
壹健康集團的遭遇，還曾出現(xiàn)在上月底流出的一份發(fā)布時間為2024年4月15日由廣東省省情調(diào)查研究中心撰寫的《廣東省情內(nèi)參》之中。該“內(nèi)參”稱：廣州、深圳、東莞等珠三角地市已成為異地執(zhí)法的高發(fā)地；以廣州市為例，自2023年以來，樸樸、壹健康、九浚等近萬家企業(yè)遭遇異地執(zhí)法，這些企業(yè)絕大部分是民營企業(yè)，而且大部分案件存在較明顯的逐利性執(zhí)法動機。
而杭州市公安局九堡派出所也在前不久發(fā)布通告稱，“外地公安不得非法入企辦案。……如發(fā)現(xiàn)杭州市以外的公安機關，在沒有九堡派出所或上城區(qū)公安分局民警陪同下，非法入企辦案的，請立即110報警+錄像取證”。
網(wǎng)友評議，這則通告是為在浙企業(yè)面臨外地公安機關違法辦案提供“尚方寶劍”，其目的當然是維護當?shù)孛駹I企業(yè)的經(jīng)營安全，維護當?shù)貋碇灰椎臓I商環(huán)境。這則貨真價實的通告，也從側面說明，“遠洋捕撈”已經(jīng)嚴重到需要當?shù)毓矙C關出面堵截保護的程度。然而，為何法律明明有明確的禁止性規(guī)定，公安機關異地抓捕和遠洋捕撈仍舊屢禁不止？
”遠洋捕撈“屢禁不止的首要原因，當然是趨利性執(zhí)法。
公安機關之所以在沒有明確刑事管轄基礎的情況下，跨區(qū)甚至是跨省進行刑事立案，很大程度因為此類案件可能涉及沒收數(shù)額巨大的違法所得，或者判處數(shù)額巨大的罰金。巨大的利益驅動，使公安機關經(jīng)常突破刑事案件的地域管轄規(guī)則，跨省進行抓捕和捕撈。
除了趨利性執(zhí)法外，“遠洋捕撈”的另一原因還在于，一些地方公安機關常常不當介入民事糾紛。典型的例如，兩個公司間因業(yè)務往來而發(fā)生經(jīng)濟糾紛。按照法律規(guī)定，這種經(jīng)濟糾紛本應通過民事訴訟的方式解決，但公安機關為保障債權人的債權實現(xiàn)，往往擅自對債務人實施留置、拘禁等刑事強制措施，債務人基于“破財免災”的心理，也會以“主動退贓退賠”“認罪認罰”或者“達成和解協(xié)議”等方式結案。如此做法不僅使民營企業(yè)和民營企業(yè)家的財產(chǎn)權益人身權益受損，所帶來的還有公安機關職權的不當擴張以及對民事糾紛的強勢干預。
如何拯救“不堪再摘”的民營經(jīng)濟？
無論是趨利性執(zhí)法還是不當干預民事糾紛，背后都是公安機關的刑事司法活動悖離了法治軌道；所造成的后果，不僅是對民營經(jīng)濟的嚴重傷害、對民營企業(yè)家自由財產(chǎn)的不當剝奪，還有對各地營商環(huán)境的摧毀性打擊。
近年來，為提升民營經(jīng)濟的信心，中央已出臺諸多政策，鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展。甚至，在前不久還鄭重頒布《民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》，向社會廣泛征求意見，并以此傳遞保護民營企業(yè)的積極信號。但現(xiàn)實問題是，民營企業(yè)仍舊缺乏產(chǎn)權安全感，企業(yè)家仍舊缺乏人身安全感。
缺乏安全感的原因，并不在于法律未明確規(guī)定對民營企業(yè)和民營企業(yè)家的平等保護，而是這些規(guī)定很多時候都無法獲得遵守和執(zhí)行，尤其是當規(guī)定的悖反者是國家公權機關時，作為民營企業(yè)家的私人幾乎毫無抵御能力。
所以，要恢復民營企業(yè)的信心，并非是要一再出臺提振民營企業(yè)經(jīng)營信心的法律規(guī)范，一再重申保護民營企業(yè)家的基本立場，甚至不是要對民營企業(yè)給予超過國有企業(yè)的格外優(yōu)待，而僅需要包括行政機關、刑事司法機關在內(nèi)的所有國家公權機關自己首先要尊重法治權威、尊重私權邊界。
所謂“法治是最好的營商環(huán)境”，說的就是這個道理：唯有建立以法治為基礎的市場經(jīng)濟，唯有對政府的權力同樣進行法治約束，才是市場經(jīng)濟和民營經(jīng)濟信心的真正源頭。
與中央不斷強調(diào)要提升民營經(jīng)濟相對的另一個事實是，近年來罰沒收入已然成為地方財政的重要收入來源之一。個別省份的罰沒收入甚至占到地方財政一般預算收入的7%-8%，有的城市能夠超過10%或者更高。一邊是“黃臺之瓜，可堪再摘”的民營經(jīng)濟以及信心盡失的民營企業(yè)家，一邊是強大到難以遏制的地方政府的利益驅動，到底如何行動才能杜絕跨省抓捕和“遠洋捕撈”？
學者對此提出的解決辦法，包括將罰沒收入統(tǒng)一上交中央。因為目前司法機關雖然采取了收支兩條線，罰沒收入不直接歸司法機關支配，而是要上交給地方財政，再由省級統(tǒng)籌。但是，地方財政仍可能根據(jù)情況，將罰沒收入返回給司法機關，用來補貼其司法辦案經(jīng)費。因此，司法機關罰得越多，其可能獲得的返還和補貼也更多。這也是雖有法律明文禁止，但仍舊難以遏制公權機關違法的重要原因。
除了將罰沒收入統(tǒng)一上交中央外，嚴格區(qū)分違法犯罪所得、合法財產(chǎn)和其他涉案財物，禁止超權限、超范圍、超數(shù)額、超時限查封、扣押、凍結、禁止以劃轉、轉賬、上繳財政或者其他方式變相扣押，禁止以刑事凍結措施凍結違法行為人的賬戶，也是必須采取的法律舉措。公安部于2021年發(fā)布的《公安機關禁止逐利性執(zhí)法“七項規(guī)定”》中，其實已有明確地規(guī)定這一點。
但無論是將罰沒統(tǒng)一收歸中央，還是嚴格限定罰沒的范圍，最重要的仍舊是公權力機關自身尊重法治原則、恪守權力邊界。公權力機關也應該意識到，遠洋捕撈、跨省抓捕甚至是超范圍罰沒，雖然能短期解決地方的財政壓力，但其造成的卻是營商環(huán)境的持久傷害，是對民營企業(yè)的摧毀性打擊，更是對民營企業(yè)家自由權利的不法傾軋。
若沒有對公權力的約束和限制，就不可能建立真正意義上的法治，也不可能為個人自由提供確定保障。這個道理，修習法律的人總會一講再講，但真正的市場信心就來自于此。而對民營企業(yè)的保護最終所依賴的，也是國家公權機關的自我約束。
重建民營經(jīng)濟的信心非常不易，但一次的“遠洋捕撈”和跨省抓捕，就會讓這種信心喪失殆盡。杭州市公安局九堡派出所的嚴正聲明看似是為了保護當?shù)孛駹I企業(yè)的無奈之舉，卻為各地政府樹立榜樣。各地政府若都能夠有聲明中表達的立場和決心，才能為地方經(jīng)濟的持久發(fā)展提供法治保障。