作者 | 南風(fēng)窗記者 何國勝
7.7萬人。
2024年10月26日，在中央紀(jì)委國家監(jiān)委（以下簡稱中紀(jì)委）通報的今年1-9月全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況中，立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任的人數(shù)達(dá)到這一數(shù)字。
而根據(jù)中紀(jì)委今年1月的通報，2023年全年，這一數(shù)字為6.1萬人。這意味著，今年前三季度立案的村黨支部書記和村委會主任人數(shù)已超去年全年，增幅明顯。
早在2023年2月，中紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項整治的意見》，提出要堅決懲治一切損害群眾利益的腐敗行為，并指出要加強對村干部特別是“一肩挑”人員的監(jiān)督管理。
截圖自中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站
5個月后，中紀(jì)委在通報當(dāng)年上半年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況時，首次披露村黨支部書記和村委會主任的立案人數(shù)，當(dāng)時數(shù)據(jù)為3.1萬人。
當(dāng)年年末，在中紀(jì)委推出的2023年度十大反腐熱詞中，嚴(yán)查“蠅貪蟻腐”在列。
根據(jù)中紀(jì)委年中通報，2024年上半年，全國現(xiàn)任及原任村支部書記、村委會主任立案人數(shù)為4.7萬人，此后三個月內(nèi)，立案人數(shù)增加了3萬名。
此次通報后，輿論場中不少聲音對7.7萬人這一數(shù)據(jù)表示“觸目驚心”，也有聲音發(fā)出疑問，是村干部腐敗變多了還是反腐敗近兩年才深入基層？
立案不等于腐敗
“從比例上看，相對于別的層級干部，村黨支部書記和村委會主任立案人數(shù)不算太多?！蔽錆h大學(xué)社會學(xué)院教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文告訴南風(fēng)窗。
據(jù)中紀(jì)委通報，1-9月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案64.2萬件，其中立案省部級干部58人；廳局級干部3263人；縣處級干部2.6萬人；鄉(xiāng)科級干部8.9萬人；現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任7.7萬人。
在5種細(xì)分干部人群中，立案人數(shù)最多的是鄉(xiāng)科級干部，其次是“村干部”。
《大江大河》劇照
呂德文表示，這一數(shù)據(jù)基本符合現(xiàn)實情況，但需要強調(diào)的是，中紀(jì)委此次公布的數(shù)據(jù)中表述的是立案，“這不等于腐敗，立案有很多種原因，比如責(zé)任事件也要查處”。
實際上，“基層一些事務(wù)，很多具有模糊性，尤其是涉及政策的違法違規(guī)行為，很多（村干部）是‘背鍋’的?！眳蔚挛呐e例稱，這兩年整治的農(nóng)村違規(guī)用地問題，尤其是耕地保護(hù)方面有很嚴(yán)重的歷史遺留問題，像有些土地本身不適合耕種，被拋荒了或用作其他用途。
“這在以前的政策環(huán)境下是允許并且鼓勵的，但現(xiàn)在要恢復(fù)，然后上級的督查整改期限又很短，基層沒有時間來做這個工作，所以很可能就是應(yīng)付一下?！眳蔚挛恼f，比如，明明這個土地已經(jīng)硬化，但為了應(yīng)付上面的督查，基層干部就在上面鋪一層土，假裝已經(jīng)整改。
《春風(fēng)又綠江南岸》劇照
然而，如果督查部門在檢查時發(fā)現(xiàn)了這種“偽整改”，村干部就會受到查處。呂德文告訴南風(fēng)窗，在基層，很多類似的政策執(zhí)行都會出現(xiàn)這種問題，不少村干部都有可能因為土地或環(huán)保方面的問題而被查處問責(zé)?；蚴且驗楫?dāng)?shù)爻霈F(xiàn)重大惡性案件，涉及到一些履職問題，村干部也有可能被立案審查。
因為“鄉(xiāng)村兩級一般都有屬地責(zé)任，當(dāng)?shù)爻隽耸虑樗麄儠贿B帶處理，所以，這兩級立案的人數(shù)最多?！眳蔚挛恼f，但立案過后，并不一定開除或刑事處罰等，可能是警告之類的輕處分，這和貪污腐敗的處理是兩回事。
因此，中紀(jì)委這次通報的7.7萬名被立案的村干部，不單單都是因為經(jīng)濟(jì)上的問題或都是貪污腐敗之類，有些立案可能是在職責(zé)上需要承擔(dān)責(zé)任?！埃撤N程度上）這一數(shù)據(jù)背后反映的并非是村干部腐敗惡化，而是紀(jì)律部門強化了問責(zé)，所以立案數(shù)量增加了?！眳蔚挛恼f。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委立案的案件很多是由上面交辦下來的，不是由他們自己查出來的?！敝心洗髮W(xué)公共管理學(xué)院教師冷波也告訴南風(fēng)窗，他此前在多地做基層“微腐敗”調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，隨著基層專項督查、巡視巡查等監(jiān)督措施變多后，村干部被立案的數(shù)量也在隨之增加?！吧霞壗晦k的問題線索，是政治任務(wù)，不得不查。”冷波說。
腐敗黑手伸向國家
盡管立案不等于貪污腐敗，但可以確定的是，對村干部“微腐敗”或基層的“蠅貪蟻腐”，整治一直在進(jìn)行，并在近年來力度不斷加強。
南風(fēng)窗記者注意到，至少從2015年7月開始，中紀(jì)委網(wǎng)站開始通報各省群眾身邊的“四風(fēng)”（形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)）和腐敗問題案例，其中以鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級干部“四風(fēng)”和腐敗問題為主。
不過，因時間和地域等因素，基層腐敗呈現(xiàn)出不同特點。
2023年11月，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志發(fā)文提到，“以前的基層腐敗主要表現(xiàn)為吃拿卡要、與民爭利，如今隨著監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力度的加大、老百姓維權(quán)意識的提高，更多的腐敗黑手伸向了國家?！毕驀疑焓旨斜憩F(xiàn)為套取、騙取國家補貼。
“基層腐敗受兩個因素影響，一個是利益流量，第二個是制度規(guī)范程度?！崩洳ǜ嬖V南風(fēng)窗，利益流量多的地方，比如像發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村、城郊村，征地拆遷多、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就有較多腐敗機(jī)會。而很多中西部地區(qū)沒有土地開發(fā)，項目又少，腐敗空間就比較小，腐敗問題主要出在套民生類政策補貼方面，比如低保、危房改造等，或者是挪用政策資金。
《大江大河》劇照
此外，制度規(guī)范越完善的地方，腐敗機(jī)會就小。“比如我調(diào)研過的浙江省，他們因為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，土地開發(fā)規(guī)模大，為了解決基層“微腐敗”問題，從2014年開始推行一個叫‘村級權(quán)力清單36條’制度?！崩洳ㄕf，該制度使村干部做事有法可依、有章可循。所以，雖然當(dāng)?shù)鼗鶎永媪髁亢艽螅撬鼈兊闹贫纫?guī)范性很強，腐敗空間小。
而中西部地區(qū)雖然近幾年也在推行村級權(quán)力清單這樣的制度建設(shè)，但因為它們沒有太大的利益流量，“很多時候村莊內(nèi)部的制度運行程度有限，主要靠上級政府抓一些政策性的腐敗。”
湖北民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長徐銅柱等人在2020年發(fā)表的研究也表明，村干部腐敗在地區(qū)和目標(biāo)訴求上存在差異：
發(fā)達(dá)地區(qū)村干部腐敗主要集中在工程建設(shè)、征地拆遷等領(lǐng)域；而貧困地區(qū)村干部腐敗往往集中在國家投入的資源上，比如對扶貧資金、惠農(nóng)資金的侵占等方面。
《人民的民義》劇照
同時，發(fā)達(dá)地區(qū)村干部腐敗的目標(biāo)訴求呈現(xiàn)出從追求物質(zhì)向獲取公共權(quán)力轉(zhuǎn)變的趨勢，而落后地區(qū)村干部腐敗的目標(biāo)訴求主要還集中在對物質(zhì)利益的追求上。
該研究還發(fā)現(xiàn)，縱向來看，村干部腐敗現(xiàn)象以往沒有形成一種嚴(yán)重的社會現(xiàn)象，貪腐的往往以個體為主，且人數(shù)少，影響小。
但近年來查處的一系列村干部腐敗案件中，參與腐敗行為的人不再是單個，而是人數(shù)眾多。這表現(xiàn)在兩個層面：一方面，某個腐敗案件中參與的人員多， 即“窩案”；另一方面，是整個村干部隊伍中有腐敗行為的人增多。
基層腐敗的動機(jī)
除卻那些利益熏心的主動貪腐外，從現(xiàn)實情況而言，部分村干部的腐敗動機(jī)，或與他們的處境有關(guān)。
“現(xiàn)在村干部幾乎都是全職，但待遇低，沒有額外收入，家庭再生產(chǎn)沒法維系，（所以）有動機(jī)腐敗?！眳蔚挛母嬖V南風(fēng)窗，現(xiàn)在的村干部自上而下的任務(wù)和專職化事務(wù)比較多，“不全職干不完活”。
《山海情》劇照
與此同時，他們的工資待遇和福利保障卻跟不上其他正式行政體制內(nèi)的干部，有些地方可能達(dá)不到社會平均水平，所以他們“成為村干部本身確實有一定的利益動機(jī)”。
呂德文表示，長期以來村干部都是兼職，一般都有一些副業(yè)，比方承包工程之類。如果嚴(yán)格按照招投標(biāo)規(guī)則，村干部并不適合承包本村項目，因為有回避性原則。但一般情況下他們都會去拿這份利益，“所以你要查基層工程性的腐敗，很容易把村干部查出來。一查還不是一個，有可能是一連串。”呂德文說，某種程度上，這在基層是可以被理解的行為，但并不合法。
冷波也分析稱，當(dāng)下村干部專職化和年輕化，有較大的養(yǎng)家壓力和較多的社會交往，但除了東部發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分地區(qū)的村干部待遇較差，又沒有時間去從事第二職業(yè)，客觀上導(dǎo)致村干部缺錢，會催生其腐敗動機(jī)。
此外，冷波認(rèn)為，當(dāng)下愈發(fā)完善的監(jiān)督管理及規(guī)范制度，也在一定程度上導(dǎo)致了被動的“微腐敗”問題?！斑@是腐敗治理制度的一個悖論”，冷波告訴南風(fēng)窗，中央一直在加強腐敗治理，并配套了大量的反腐敗制度，“這都是很好的”。
與此同時，這樣一種反腐敗制度變得越來越精細(xì)和密集，“條條框框很多”，而實際中，很多村干部在做基層工作時，沒法完全按照條條框框行事，“因為基層很多事情沒法完全標(biāo)準(zhǔn)化、程式化”。
《縣委大院》劇照
冷波舉例稱，比如村里一些公益事務(wù)需要花錢，但它不在任何項目中，而入村的資金都是?？顚Ｓ谩?/p>
此時，如果村干部不做這個事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府會施加壓力，村干部陷入兩難境地。冷波說，一方面村干部要完成行政任務(wù)，另一方面資金又被限制死了，所以有時就會挪用一些項目資金。
“這個過程中，他有可能自己貪一點，有可能不貪，但結(jié)果都是不合法?！崩洳ㄕf，村干部做事受到多重結(jié)構(gòu)壓力的影響，所以在這個過程也可能會導(dǎo)致某種“微腐敗”問題。
要不要拿村長當(dāng)“干部”
盡管村干部愈發(fā)專職化和行政化，但因為其不在正式的行政體制內(nèi)，不屬于國家公務(wù)員，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察制度一定程度上無力。
冷波告訴南風(fēng)窗，按照目前的監(jiān)督體系，村干部雖不是公務(wù)員，但黨內(nèi)紀(jì)律和監(jiān)察法同樣適用于他們。而實際中，效果可能差強人意。
比如村黨支部書記或村委主任產(chǎn)生“微腐敗”問題時，按理可以依照黨內(nèi)紀(jì)律給予開除黨籍、留黨察看或黨內(nèi)警告的處分，但冷波表示，實際中這種處分的威懾性并不高。
“調(diào)研的時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委跟我說，因為村干部不是公務(wù)員身份，工資待遇不是很高，所以他們對黨內(nèi)處分表現(xiàn)出一種無所謂的態(tài)度。”冷波說，而且處分過后反而容易產(chǎn)生一個后顧之憂——他就變成“反對派”，更肆無忌憚地去告狀、搞破壞，“他們反而拿捏了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委”。
《狂飆》劇照
同時，目前監(jiān)察法盡管把村干部等行使公權(quán)力的人納入了監(jiān)察范圍，“但監(jiān)察法對這類人員沒有具體的細(xì)則，所以各個地方也在探索具體的適用程度，比如說哪些人員能夠完全被納入進(jìn)去，出現(xiàn)了什么問題，應(yīng)該怎么去處理？這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委來說也是一個困擾?！崩洳ㄕf。
此外，不同的村莊社會結(jié)構(gòu)也會影響到基層腐敗的治理。冷波告訴南風(fēng)窗，在分裂性或競爭性的村莊，內(nèi)部有比較明顯的“反對派”和“當(dāng)權(quán)派”的相互舉報。
這在一方面使得內(nèi)部監(jiān)督力量和制衡力量變強，很多問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委很容易介入，有利于反腐敗制度落地。另一方面，“反對派”也會利用監(jiān)督制度，讓村里很多事情變得很難進(jìn)行。“比如村干部靈活處理有些村務(wù)，不完全符合條條框框，然后被他們發(fā)現(xiàn)了，就向縣里、市里舉報，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說也很頭痛，需要發(fā)揮地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的智慧，平衡這兩派?！崩洳ㄕf。
而保護(hù)性很強的宗族性村莊，內(nèi)部可能形成庇護(hù)結(jié)構(gòu)，會阻礙反腐敗制度的有效運轉(zhuǎn)?！暗麄儍?nèi)部也有一個制衡機(jī)制，就是宗族內(nèi)部的資金會受到村民的高度關(guān)注和監(jiān)督，村干部一般不會插手和貪腐；國家的資金往往歸公家管，村民的關(guān)注相對較弱。所以好的辦法是強化村民對國家公共資金的關(guān)心，把外在的反腐制度轉(zhuǎn)化為他們內(nèi)部監(jiān)督的制度?！崩洳ㄕf。
《縣委大院》劇照
然而，從監(jiān)督有效性來看，重要的監(jiān)督主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。
呂德文告訴南風(fēng)窗，村里任何一件事離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“現(xiàn)在村里的報銷單據(jù)，得四五個人簽名，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部簽名，他們干不成事”。
實際中，“要是上級紀(jì)委沒有壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于保護(hù)，不會隨便查處，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部干活?！眳蔚挛恼f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府知道基層事情難辦，而且村干部待遇有限，一般都會同情性理解，只要村干部不太過分就行。
不過，概括來講，“現(xiàn)在基層腐敗不說減少了，至少沒有惡化。事實上是規(guī)范多了，（這次）立案多了也是規(guī)范性表現(xiàn)”。呂德文說。