作者｜ 賈擁民
均衡研究所學術顧問，浙江大學跨學科中心特約研究員
中國房地產(chǎn)政策迎來巨變，多家媒體用“史詩級”來形容近幾日接連出臺的救市政策。截至5月17日，首套房首付比例已經(jīng)下調(diào)至15%，公積金利率下調(diào)0.25%，并且取消了商品房利率下限。
此外，中國人民銀行副行長陶玲宣布，央行將設立3000億保障性住房再貸款，支持地方國有企業(yè)以合理價格收購已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，預計將帶動銀行貸款5000億元。
這意味著國企將直接進入房地產(chǎn)收購房屋，保障房市場將迎來大發(fā)展。
談及保障房，全球最值得借鑒和學習的國家可能是新加坡。所謂新加坡模式，其核心是廉價組屋，并形成“廉租房→廉價房→私人住宅”的階梯化供應體系。其中，廉價房覆蓋總?cè)丝诘谋壤s為80%。
盡管關于新加坡的住房制度，似乎每個人都能說上幾句（比如說住房自有率超過了90％、80％的新加坡人都住在由政府提供的廉價而精美的組屋中，等等），但是它的核心特征以及背后的基本機制是什么，卻沒有多少人深入細究過。
此時正值中國房地產(chǎn)政策巨變之際，有必要深入了解新加坡的“保障房制度”，我們能從中學到什么？
新加坡住房模式：遠比你想的復雜
粗略地說，保障性住房的新加坡模式具有以下幾個特點：
1、保障性住房由政府供給，并由政府制定價格。
新加坡房地產(chǎn)的主要供給是由政府建屋發(fā)展局（HDB）開發(fā)的保障性的組屋，覆蓋了大約82％的新加坡人，而商品性的私人住宅則主要面向沒有資格購買組屋的外國人和少數(shù)高收入新加坡公民。
組屋的供給做到了“應需而建、供給充分”，其基本流程是，建屋發(fā)展局宣布建屋計劃，在申請期內(nèi)如果申請購買的人數(shù)達到計劃的65％-70％，就動工建房，如果達不到則修改計劃，所以新加坡人申請組屋基本上幾乎沒有排隊輪候期。一經(jīng)購買，組屋的產(chǎn)權就屬于購買者所有。此外還有供租賃用的組屋（相當于中國的“廉租房”），占比不到5％。
定價以居民平均收入水平作基礎，通常是以90％的首次申請者可負擔三房組屋價格，70％的首次申請者可負擔四房組屋價格為標準。一般來說，新開發(fā)組屋一般比二手組屋市場的價格低30％左右，且政府的目標是保證新開發(fā)組屋的房價收入比控制在4上下。如此低的價格，自然需要大量的政府補貼，例如在2015至2020年間，政府補貼平均占到組屋銷售收入的31.8％。
2、嚴格的購買資格限制和內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制。
組屋僅限新加坡公民購買，且申請者必須在國內(nèi)外沒有房產(chǎn)；單身人士得到35歲才能申請；兩居室申請者的月收入不能超過6000新元，四居室的申請者收入不超過1.2萬新元，等等；即使是新加坡永久居民，也只有購買二手組屋的資格。另外，每年新增的公民和永久居民的數(shù)量也相當有限。
新加坡對組屋的定位是“以自住為主”，限制居民購買、出售組屋的次數(shù)。法律明確規(guī)定，新的組屋在購買5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營。如果實在需要5年內(nèi)出售，必須到政府機構登記，不得自行在市場上出售，而且組屋也只能出售給新加坡公民或永久居民。如果有人想虛報收入“占便宜”，在買房子的時候提供虛假文件，一旦罪名成立，將會被處以5000新元的罰款或者判處最高6個月的監(jiān)禁，或者二者兼罰。
3、土地制度、稅收制度和公積金制度相互配合支撐保障性住房，摒棄土地財政。
房地產(chǎn)最大的成本是土地成本，新加坡規(guī)定，除了公共利益需要之外，“住宅、商業(yè)或工業(yè)區(qū)開發(fā)”需要也可以把土地收歸國有，當然后者需要付出一定補償，但是征收價格一直壓得很低，直到2007年才修改為參照土地被征收時的市場價格，但是那時新加坡國有土地占比已經(jīng)從1960年時的44％提高到接近90％了。
同時，新加坡的土地出讓金是以政府儲備資金的形式繳納到國庫，并需由總理和總統(tǒng)共同簽署方可使用的，這就限制了政府通過大規(guī)模出售土地以增加財政收入的能力，因此在新加坡不存在“土地財政”，房地產(chǎn)業(yè)也不是新加坡支柱產(chǎn)業(yè)。
其次是稅收制度。買賣組屋有非常高的印花稅。對公民，第一套組屋不征收，第二套稅率為12％，第三套及以上則為15％；對永久居民，第一套5％，第二套及更多時征收15％。對外國人購房的印花稅長期高達30％，2022年為了抑制市場過熱，更是直接翻倍到了60％。
此外，還有針對房地產(chǎn)的財產(chǎn)稅，稅基為測算的房屋年租金，稅率按照0％-20％的累進制，且自住房屋遠低于非自住房屋，如一個90平方米三居室在自住的情況下適用的財產(chǎn)稅稅率為4％，出租的情況下適用稅率為15.5％。
再次是公積金制度。新加坡建國以來一直推行強制性的公積金制度，上個世紀70 年代開始逐步提高了繳存率，此后繳存比例一直維持在30％以上，上個世紀80年代中央公積金總繳存比例甚至一度達到了50％，目前為37％（其中雇員繳納收入的20％，雇主繳納17％）。不過，新加坡的公積金，大體上相當于中國的“五險一金”，而不僅僅是住房公積金。這樣，在購房組屋的時候，就可以用公積金支付首付。
這種“強制儲蓄”除了使人們有積蓄去支付首付之外，還給政府建設組屋提供了資金支持（因為大部分公積金用于購買政府債券，再由政府將出售債券所得資金以專項資金支持計劃的形式提供給建屋發(fā)展局），同時公積金的投資收益又支撐了為購房者提供的優(yōu)惠貸款利率。
4、組屋地段上佳、配套完善、品質(zhì)很高，且由政府維護。
組屋配有劃好車位的停車場，擁有游泳池、兒童游樂場所等公共設施；中小學、社區(qū)醫(yī)院，診療所和商業(yè)及社會服務網(wǎng)點，都圍繞組屋布點，因此不論住在哪里，居民都不會感到生活不便。此外，工業(yè)園區(qū)附近一般也會有配套的組屋區(qū)。
特別是近年來針對中高收入人群開發(fā)的大戶型組屋的品質(zhì)，已經(jīng)不亞于私人公寓。此外還出現(xiàn)了EC公寓，專門用于改善夾心層的住房，其價格大體上相當于私人住宅價格的60％。
此外，政府每7至8年就會重新粉刷組屋，并制定更新計劃，更換損耗的設備。
核心問題：如何避免有錢人套取保障房獲利？
許多人經(jīng)常用香港來襯托新加坡模式的優(yōu)越性。 它們是亞洲相互輝映的兩顆明珠，彼此之間存在著諸多相似之處：都是世界著名的金融中心、貿(mào)易中心，都通過低稅率環(huán)境和優(yōu)秀的法治、社會服務等營商環(huán)境吸引外資打造總部經(jīng)濟，而且面積和人口也相差不遠。
新加坡和香港之間最大的區(qū)別可能就是房地產(chǎn)了。新加坡的人均住房面積從建國之初的不到6平方米提高到了至現(xiàn)在超過30平方米，住房自有率高達90.9％，相比之下，香港人均住房面積不到15平方米，住房自有率剛剛超過了50％。
至于房價差距——用房價收入比來衡量——就更明顯：香港的房價收入比超過了47，為全世界第一，新加坡房屋數(shù)量占比高達82％的組屋只有4.8，甚至只針對外國人和高收入者的私人住宅市場的房價收入比也只有21（低于中國大陸所有一線城市和許多二線城市）。
上述差距，可以歸結(jié)為新加坡采用了保障房制度，實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標；而香港則采用了簡單地將住房視為商品和投資品的制度，結(jié)果政府大搞土地財政、開發(fā)商大發(fā)其財、中下收入群體無房棲身。然而，這種看法仍然流于表面，因為沒有涉及新加坡保障房制度的核心特征和背后的機制。
從根本上說，保障房是政府以低于市場價格的方式分配（出售或出租）給無力按市場價格購買住房的居民。由于住房是一種特殊的稀缺資源，涉及基本公民權，因此當今世界任何一個政府，無論多崇尚市場，都必定會提供一定比例的保障房（香港其實也不例外）。
“保障”意味著，保障房的“價格”必定低于其市場價值。這是一個巨大的誘惑。面對這種誘惑，高收入家庭，特別是有一定權力或關系的高收入家庭，有很強的激勵偽裝成低收入家庭去“騙取”保障房。
中國前幾年廣受詬病的“開寶馬車住經(jīng)濟適用房”怪象就源于此。另一方面，掌握公共權力的人，也有非常強的激勵通過保障房去尋租。 這樣一來，雖然政府會設置嚴格的保障房的申請標準（收入情況、現(xiàn)有住房條件等）和公示制度，但是這些制度仍然經(jīng)常會被突破，而且往往可能是在公權力部門的默許甚至配合之下。
前些年，在一些地方，經(jīng)濟適用房幾乎蛻變成了專供公務員、事業(yè)單位和國有企業(yè)職工享受的一種福利，而且地段、面積也與“經(jīng)濟”完全挨不上邊，原因就在這里。
因此，為了保證保障房的非市場化分配的公平，除了規(guī)定只限低收入且住房條件欠佳者才能申請之外，通常還會設計一些旨在消除有能力購買商品房的高收入家庭“偽裝”成低收入家庭去申請保障房的激勵的機制。
用經(jīng)濟學的術語來說，通過設計適當?shù)臋C制，實現(xiàn)分離均衡，即，讓高收入家庭覺得，直接到市場上購買商品房比偽裝成低收入家庭申請保障房對它們自己更加有利，從而達到保障歸保障、市場歸市場的目標。
實現(xiàn)這個目標通常有以下兩種機制。
第一 ，截斷人們在獲得保障房后通過轉(zhuǎn)讓來套利的路徑，也就是說，不能把保障房的完整產(chǎn)權賦予購買者，讓他們無法在公開的市場交易中實現(xiàn)“財富升級”。中國以前規(guī)定，保障性住房（包括人才房和安居房）在一定年限后可以出售，就沒有做到這一點，結(jié)果導致尋租的大量出現(xiàn)。
第二 ，像一部電視劇中說的，“往賑災的米里滲沙子”，也就是說，有意將保障房從地段、面積、裝修標準、周邊配套等方面與商品房嚴格地區(qū)分開來，讓高收入家庭從一開始就不想去申請保障房。曾經(jīng)有人建議保障房不要建單獨的廁所，這樣高收入家庭沒有激勵偽裝成低收入家庭去申請保障房了。
以上兩點，可以進一步總結(jié)為，通過產(chǎn)權市場上和住房品質(zhì)上的嚴格隔離，來保證保障與市場的分離。
這是通常的經(jīng)濟學分析的結(jié)論，也是世界上大多數(shù)國家都在采用的通常做法。但是仔細觀察可見，新加坡似乎并沒有這樣做。首先，組屋在居住了一定年限后是可以出售的；其次，組屋的品質(zhì)也相當高，與商品房相差不遠。
因此，新加坡模式區(qū)別于其他國家的核心特征，或許恰恰就在于 “分離而不隔離”，即在上述兩種隔離不嚴格的情況下，實現(xiàn)了保障與市場的分離。原因何在？
新加坡模式成功的關鍵：高效政府與尊重市場
上面的討論意味著，新加坡必定存在著某種特殊的機制，來實現(xiàn)保障和市場的分離。從大的方面說，這與新加坡的國家體制有關。
新加坡是一個政府非常高效、非常廉潔的國家，而且這種高效和廉潔與它作為一個由執(zhí)政黨控制的法治國家的特點分不開。 新加坡國父李光耀是律師出身，畢業(yè)于劍橋大學，要求任何行動都必須有法律依據(jù)，而且特別強調(diào)貿(mào)易和商業(yè)法律的公平和國際化。
不過，在新加坡采用的由大選中勝出的多數(shù)黨組閣的威斯敏斯特體制下，執(zhí)政的人民行動黨壟斷了議會90％以上的席位，于是擁有了完全的立法權，這是它可以非常高效地進行“依法治國”的基礎。
有個笑話稱，新加坡政府想進行拆遷，原來的法律規(guī)定要有80％的居民同意才行，但是現(xiàn)在只有70％的居民同意，怎么辦？議會就連夜開會修改法律，改成70％同意即可，于是政府就可以馬上“依法拆遷”了。當然，最根本的是威斯敏斯特體制（是指沿循英國國會體制，奉行議會至上原則的議會民主制），然后才是威權控制，因為有了前者才能保證執(zhí)政黨一直擁有保持廉潔的意志（不然會被反對黨取代），然后在此基礎上進行強有力的全面控制，與這種控制相對應的是民眾對政府的高度服從以及相應的對違規(guī)者的嚴厲懲罰。
當然，新加坡容易實現(xiàn)全面控制也與它的“小國寡民”的特點有關。
從另一個角度來說，新加坡整個國家，在一定意義上類似于一個在內(nèi)部管理中采用了市場原則的巨型家族企業(yè)。一方面，在應該運用權力的時候絕不遲疑，另一方面，對市場原則的利用又是非常徹底、普遍。
新加坡政府的高效和廉潔，在很大程度上恰恰是因為把市場機制放到了第一位，即只有當市場失靈時，才由政府用行政手段來解決問題。相應地，新加坡的官員的薪酬是完全與市場接軌的，也是全世界最高的。
政府的高效、官員的高薪，以及相對應的民眾的高度服從及對受到嚴厲懲罰的戒懼，可能是新加坡模式得以成功的一個重要機制。 這一方面保證了從征地到組屋分配的整個過程的極低成本，另一方面則通過直接增大官員和民眾違規(guī)的機會成本，使得擁有公權力的官員和民眾都沒有太大的動力去尋租。
當然，新加坡模式也有平庸化的可能。一個跡象是，近幾年來，新加坡二手組屋的價格出現(xiàn)了非常迅猛的上漲勢頭，甚至有人認為存在泡沫化的可能，這也許會對原來有效的機制造成巨大的壓力。
在當前的中國，學習新加坡模式，在商品房市場之外重新建立保障房的呼聲相當強烈。確實，大規(guī)模啟動保障房建議，除了保障民眾的基本居住權之外，對推動經(jīng)濟復蘇可能也有很大益處。不過，新加坡住房制度有它的獨特性，不可以貿(mào)然照搬。
