削減存量收費(fèi)公路
特別是收費(fèi)普通公路，已是趨勢(shì)
“國(guó)道也能收費(fèi)？”這是不少人看到205國(guó)道宿淮段即將收費(fèi)的消息后的第一反應(yīng)。
10月20日，江蘇省政府官網(wǎng)發(fā)布消息，同意205國(guó)道宿淮收費(fèi)站建成并符合通車條件后開征車輛通行費(fèi)，按照政府還貸公路管理，由宿遷、淮安兩市進(jìn)行聯(lián)合收費(fèi)。
收費(fèi)期限從開征車輛通行費(fèi)之日起計(jì)算，在收費(fèi)站運(yùn)行兩年后再進(jìn)行評(píng)估核定。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為一至四類客車每車次10元、12元、15元、15元，一至六類貨車每車次10元、15元、30元、35元、40元、50元。
包括國(guó)道在內(nèi)的普通公路收費(fèi)通常不在人們的經(jīng)驗(yàn)范圍內(nèi)，特別是在高速公路收費(fèi)年限頻繁被關(guān)注的情況下，“國(guó)道收費(fèi)”容易引發(fā)爭(zhēng)議。
不過，非高速公路在收費(fèi)的情況并不在少數(shù)。根據(jù)交通運(yùn)輸部2022年底發(fā)布的《2021年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國(guó)有1.76萬公里一級(jí)公路和0.75萬公里二級(jí)公路收費(fèi)，占收費(fèi)公路總里程的13.4％。
從現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來看，這次收費(fèi)無可非議，但又顯得與已經(jīng)持續(xù)十余年的削減收費(fèi)公路的努力“格格不入”。
圖/視覺中國(guó)
哪些公路可以收費(fèi)？
其實(shí)，宿淮收費(fèi)站在2018年年底便已獲批。江蘇省發(fā)改委當(dāng)時(shí)作出“關(guān)于205國(guó)道宿淮收費(fèi)站工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)”，同意建設(shè)205國(guó)道宿淮收費(fèi)站工程，總投資估算6865萬元，全部由沭陽(yáng)縣政府財(cái)政資金解決，建設(shè)工期一年。
而205國(guó)道并非新近建成，其又被稱為山海關(guān)-深圳公路，即山深線。北起河北秦皇島市，南至廣東深圳市。全程2976.450千米，途經(jīng)河北、天津、山東、江蘇、安徽、浙江、福建和廣東8個(gè)省份。
宿淮收費(fèi)站也并非205國(guó)道上唯一一座收費(fèi)站，向北93公里便是位于江蘇徐州的205國(guó)道新沂收費(fèi)站。
205國(guó)道新沂收費(fèi)站前身是沭河大橋收費(fèi)站，原本收費(fèi)期限只到1998年，本應(yīng)撤掉之時(shí)趕上新沂市完成對(duì)205國(guó)道新沂段的改建，新的205國(guó)道正好從沭河大橋經(jīng)過。
于是，沭河大橋收費(fèi)站更名為新沂收費(fèi)站，延長(zhǎng)收費(fèi)年限16年，直到2014年。此后，新沂收費(fèi)站不斷延長(zhǎng)收費(fèi)期限。2023年7月，這座命名于1998年的國(guó)道收費(fèi)站還開通了數(shù)字人民幣繳費(fèi)方式。
宿淮收費(fèi)站是在這條早已建成的國(guó)道上又一座新設(shè)的收費(fèi)站。
對(duì)于為何新設(shè)收費(fèi)站，江蘇省發(fā)改委2018年作出批復(fù)時(shí)表示，為提升國(guó)道服務(wù)水平，緩解政府還款壓力。
近日有媒體曾在江蘇省政府官網(wǎng)政民互動(dòng)欄目留言咨詢，江蘇省交通廳工作人員回電解釋稱，205國(guó)道宿遷至淮安段是政府還貸一級(jí)公路，按照規(guī)定是可以收費(fèi)的?！斑@條路從建的時(shí)候，就是作為收費(fèi)公路來融資和建設(shè)的，現(xiàn)在還有將近10個(gè)億的存量債務(wù)”。
根據(jù)江蘇省交通廳官網(wǎng)發(fā)布的信息，截至2022年12月，江蘇省有16條普通公路收費(fèi)，包括國(guó)道、省道，總里程達(dá)到1131.8公里。
2020年6月，江蘇省政府同意104國(guó)道官山收費(fèi)站開征車輛通行費(fèi)，收費(fèi)年限達(dá)15年，給出的理由同樣是“還債”?！笆召M(fèi)站所收車輛通行費(fèi)全額解繳睢寧縣財(cái)政，納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，用于該工程建設(shè)債務(wù)本息和收費(fèi)站正常開支?！?/p>
從全國(guó)的情況來看，近年位于一級(jí)公路的收費(fèi)站數(shù)量小幅增加。在高速公路以及一至四級(jí)公路的五個(gè)技術(shù)等級(jí)公路中，區(qū)分一至四級(jí)公路的因素是“是否只供汽車行駛以及車道數(shù)量”等，如：一級(jí)公路為供汽車分方向、分車道行駛，全部控制出入的多車道公路；二級(jí)公路為供汽車行駛的雙車道公路。205國(guó)道宿淮段便屬一級(jí)公路。
交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2021年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》）提及，2021年末，一級(jí)公路收費(fèi)站由300個(gè)增加至308個(gè)，凈增加8個(gè)；二級(jí)公路收費(fèi)站由122個(gè)減少至115個(gè)，凈減7個(gè)；獨(dú)立橋梁及隧道收費(fèi)站由59個(gè)增加至61個(gè)，凈增兩個(gè)。
如2022年一年，湖北省荊門市便增加了兩個(gè)一級(jí)公路收費(fèi)站，使得收費(fèi)公路通行費(fèi)收入從上年的5866.84萬元增長(zhǎng)至11093.36萬元。
也就是說，現(xiàn)實(shí)中收費(fèi)站并非只位于高速公路，也存在于國(guó)道、省道等一、二級(jí)公路，盡管其占比較小。
上述《公報(bào)》顯示，截至2021年末，全國(guó)收費(fèi)公路里程18.76萬公里，占公路總里程528.07萬公里的3.55％。其中，高速公路16.12萬公里，一級(jí)公路1.76萬公里，二級(jí)公路0.75萬公里，獨(dú)立橋梁及隧道1329公里。
也就是說，除了高速公路，還有14.1％的一級(jí)公路、二級(jí)公路等在收費(fèi)，分別收取通行費(fèi)101.1億元、26.8億元。
（視頻截圖）宿淮收費(fèi)站。
削減收費(fèi)公路是大勢(shì)所趨
當(dāng)前我國(guó)公路收費(fèi)的依據(jù)是什么？
交通運(yùn)輸部公路局相關(guān)工作人員在接受媒體采訪時(shí)表示，相關(guān)權(quán)力在地方政府，無須交通運(yùn)輸部批準(zhǔn)。一般流程是當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T提出，報(bào)當(dāng)?shù)卣?，后者審批即可。按照現(xiàn)行條例，未規(guī)定一二級(jí)公路不能收費(fèi)。
所謂“現(xiàn)行條例”主要指2004年11月1日起施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，其中第十條規(guī)定，“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性公路”經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可以收取車輛通行費(fèi)。
“政府還貸公路”指縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路。這是地方政府以“還債”為由在公路設(shè)置收費(fèi)站的依據(jù)。
政府還貸公路由所在地省級(jí)政府交通管理部門實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款，收費(fèi)站的設(shè)置也由省級(jí)政府審查批準(zhǔn)。
究竟哪些公路可以收費(fèi)？《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)于建設(shè)收費(fèi)公路的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模也有明確約定：一級(jí)公路連續(xù)里程50公里以上。技術(shù)等級(jí)為二級(jí)以下（含二級(jí)）的公路不得收費(fèi)。但是，在國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)的二級(jí)公路，其連續(xù)里程60公里以上的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以收取車輛通行費(fèi)。
因此，205國(guó)道宿淮段符合收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且審批權(quán)限就在省級(jí)政府。
但值得關(guān)注的是始于2013年的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂。此后曾在2013年、2015年、2018年三次公開征求社會(huì)意見。2018年12月，交通運(yùn)輸部對(duì)外發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》，向社會(huì)開展為期一個(gè)月的公開征求意見。
這份修訂草案中最重要的變化便是有關(guān)收費(fèi)公路的條款，特別是提高收費(fèi)公路設(shè)置門檻，規(guī)定新建的收費(fèi)公路只能是高速公路，停止新建收費(fèi)一、二級(jí)公路和獨(dú)立橋梁、隧道，嚴(yán)格控制收費(fèi)公路規(guī)模。同時(shí)明確車輛通行費(fèi)收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費(fèi)公路，防止盲目投資建設(shè)。
在收到69份反饋意見、共計(jì)272條意見后，交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人曾在2019年1月表示，將在研究吸收各方意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善修訂草案后，按程序報(bào)送國(guó)務(wù)院。
但是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂尚無結(jié)論。2021年年初，交通運(yùn)輸部辦公廳一度表示當(dāng)年將統(tǒng)籌推進(jìn)其列入國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，并推動(dòng)盡快出臺(tái)。不過在2021年、2022年和2023年的國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃中，始終未見“收費(fèi)公路管理?xiàng)l例”身影。
這也是205國(guó)道宿淮段收費(fèi)依然符合現(xiàn)行規(guī)定的原因。
其實(shí)，無論是2004年開始施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，還是2018年發(fā)布的修訂草案，都只是為新建收費(fèi)公路設(shè)置門檻。但是收費(fèi)公路存在的歷史遠(yuǎn)早于2004年，而是始于1984年開始實(shí)施的“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。
除去《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂另一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以追溯至2009年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳當(dāng)時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部和財(cái)政部制定的“逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)實(shí)施方案”（下稱“實(shí)施方案”），對(duì)于東、中、西部地區(qū)停止審批新的收費(fèi)二級(jí)公路項(xiàng)目，以及取消已有政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)都給出明確時(shí)間表。
隨著《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》于2004年施行，東部地區(qū)已于當(dāng)年停止發(fā)展二級(jí)收費(fèi)公路。實(shí)施方案要求，中部地區(qū)從2009年起，停止審批新的二級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目。西部地區(qū)的省份如決定取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，從決定取消之日起，同步停止審批新的二級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目。此外，對(duì)于存量收費(fèi)二級(jí)公路，從2009年起到2012年年底前，東、中部地區(qū)逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，使全國(guó)政府還貸二級(jí)收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站點(diǎn)總量減少約60％。西部地區(qū)是否取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，由省級(jí)政府自主決定。
就在2009年2月底與4月底兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，先后有第一批5個(gè)省份與第二批7個(gè)省份，共計(jì)12個(gè)中東部省份停止政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，占全國(guó)政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)站總量的65％。
2016年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委物流業(yè)降本增效專項(xiàng)行動(dòng)方案（2016—2018年）的通知》，要求交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，持續(xù)推進(jìn)“逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)”。
一些西部省份取消收費(fèi)二級(jí)公路則經(jīng)歷了更為漫長(zhǎng)的過程，如甘肅直到2017年年底前才一次性取消全省政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。
在當(dāng)時(shí)收費(fèi)公路總里程中，收費(fèi)二級(jí)公路里程和收費(fèi)站均占收費(fèi)公路總量的60％左右，但是隨著高速公路建設(shè)逐漸形成網(wǎng)絡(luò)，原有的二級(jí)公路的干線骨架作用功能逐漸削弱，加之二級(jí)公路收費(fèi)站大多分布在城鄉(xiāng)居民頻繁使用的區(qū)域，因此收費(fèi)二級(jí)公路成為第一批被取消的收費(fèi)公路。
盡管實(shí)施方案僅涉及二級(jí)公路，但是一些省份會(huì)將收費(fèi)的一級(jí)公路同步取消。如2017年4月，寧夏比原計(jì)劃提前半年多撤銷全區(qū)25個(gè)政府還貸普通公路收費(fèi)站，涉及一級(jí)公路、二級(jí)公路、獨(dú)立的大型橋梁和隧道。
在實(shí)施方案推出后，時(shí)任交通部新聞發(fā)言人特別強(qiáng)調(diào)，將加強(qiáng)一級(jí)收費(fèi)公路管理，特別是嚴(yán)格控制和規(guī)范將取消收費(fèi)后的政府還貸二級(jí)公路改建升級(jí)為一級(jí)公路繼續(xù)收費(fèi)，從而建立以高速公路為主體的、低收費(fèi)、高效率的收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)和以普通公路為主體的非收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)。
這也是人們習(xí)慣將高速公路與收費(fèi)公路相對(duì)應(yīng)，國(guó)道、省道等普通公路與非收費(fèi)公路概念對(duì)應(yīng)的由來，這也確實(shí)是2009年以來的趨勢(shì)。
取消收費(fèi)后，新建公路如何籌資？
“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，最早是因政府財(cái)政資金不足而興起，在取消收費(fèi)公路時(shí)也勢(shì)必面臨兩個(gè)問題，存量收費(fèi)公路如何還貸？后續(xù)新建公路如何籌資？
“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式，曾對(duì)中國(guó)公路網(wǎng)的快速發(fā)展起到過積極作用。截至2009年年中，在國(guó)內(nèi)公路網(wǎng)絡(luò)中，95％的高速公路，61％的一級(jí)公路，42％的二級(jí)公路依靠收費(fèi)公路政策建設(shè)。據(jù)時(shí)任交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人何建中介紹，如果沒有收費(fèi)公路政策，我國(guó)二級(jí)以上高等級(jí)公路將比現(xiàn)在減少三分之二以上規(guī)模。
當(dāng)時(shí)之所以沒有對(duì)西部地區(qū)取消政府還貸二級(jí)公路定下收費(fèi)時(shí)間表，主要是由于區(qū)位、財(cái)力等原因，西部地區(qū)當(dāng)時(shí)還難以進(jìn)行大規(guī)模的高速公路建設(shè)，二級(jí)公路仍是區(qū)域干線公路建設(shè)發(fā)展的主要重點(diǎn)。如果取消收費(fèi)二級(jí)公路，干線公路建設(shè)的籌資將會(huì)遇到很多困難，這也是當(dāng)年實(shí)施方案提出“逐步有序取消”的原因。
其實(shí)，2009年“實(shí)施方案”發(fā)布的一個(gè)重要契機(jī)便是2008年年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)是其中的重要組成部分。
當(dāng)時(shí)確定中央每年從成品油消費(fèi)稅中安排260億元專項(xiàng)資金，補(bǔ)助各地取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，用途包括債務(wù)償還、人員安置、養(yǎng)護(hù)管理和公路建設(shè)等。普通公路投資的體制逐步被理順。
何建中在2009年曾表示，在今后一段時(shí)期內(nèi)，收費(fèi)公路政策仍將是我國(guó)籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不可或缺的政策渠道。但是，隨著國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)和公路網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，各級(jí)地方政府要不斷加大財(cái)政資金的投入力度，逐步提高政府預(yù)算內(nèi)資金在公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用中的比重，發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)作用，承擔(dān)政府應(yīng)有的公共財(cái)政義務(wù)。
換言之，以2008年成品油價(jià)格和消費(fèi)稅改革為契機(jī)，相對(duì)于高速公路，普通公路的公益性逐步強(qiáng)化。
不過，現(xiàn)行政策依然為以“貸款修路、收費(fèi)還貸”的方式建設(shè)一級(jí)公路，乃至為西部省份的二級(jí)公路收費(fèi)留下“口子”。
“普通公路并未被嚴(yán)格定義為一種政府提供的公共產(chǎn)品，因此資金來源仍然多元，是否收費(fèi)也取決于此，如果資金來源于公共預(yù)算收入，自然不會(huì)收費(fèi)，但如果來自銀行貸款，或是通過PPP模式引入社會(huì)資本，則需要收費(fèi)還債。不過從過往PPP入庫(kù)項(xiàng)目來看，更多是高速公路項(xiàng)目，鮮有普通公路項(xiàng)目?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴《中國(guó)新聞周刊》，一方面是由于普通公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)日益完善，另一方面則由于高速公路能獲得穩(wěn)定收益。
在政策留有空間的情況下，地方財(cái)力成為決定修路資金來源的關(guān)鍵。
2012年4月發(fā)布的《江蘇交通“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》曾提出，對(duì)部分政府財(cái)力不足的蘇北地區(qū)適當(dāng)發(fā)展一級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目，加緊普通公路調(diào)整布局，指導(dǎo)普通收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展。此次引發(fā)關(guān)注的宿淮收費(fèi)站正位于蘇北。
是否繼續(xù)收費(fèi)，往往也影響到當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境，不少司機(jī)和當(dāng)?shù)厥忻褚财毡楹粲醣M早取消普通公路收費(fèi)。
以312國(guó)道陜西咸陽(yáng)至永壽一級(jí)公路收費(fèi)站為例，早在2018年，當(dāng)?shù)孛襟w曾接到咸陽(yáng)市雙照街辦和乾縣的一些村民反映，稱312國(guó)道咸陽(yáng)至永壽段上的雙照和乾縣兩座收費(fèi)站已經(jīng)設(shè)立20年了，不僅增加了沿線群眾出行負(fù)擔(dān)，更阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，希望政府能夠從民生和招商引資方面考慮，撤銷這兩座收費(fèi)站。
“為了節(jié)省過路費(fèi)，許多車輛都選擇從收費(fèi)站兩側(cè)的村子繞行?！?當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為，咸永一級(jí)公路這兩座收費(fèi)站從1998年元月份開始收費(fèi)，到2018年已經(jīng)接近20年。2012年，政府已經(jīng)取消了312國(guó)道上的永壽、彬縣、長(zhǎng)武收費(fèi)站，但不知為何沒有取消這兩座收費(fèi)站。
312國(guó)道咸陽(yáng)至永壽一級(jí)公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)在2003年被轉(zhuǎn)讓給陜西咸永路業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司，期限為20年。按照陜西省人民政府《關(guān)于國(guó)道312咸陽(yáng)至永壽一級(jí)公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的批復(fù)》（陜政函【2003】152號(hào)），該收費(fèi)站應(yīng)于2023年8月31日到期。后因疫情原因，延長(zhǎng)到2023年11月 18 日。
在收費(fèi)超過20年后，這座收費(fèi)站近日終于正式“退休”。咸陽(yáng)市交通局于2023年11月17日公告，咸永一級(jí)公路收費(fèi)期限屆滿，其所屬的雙照、乾縣收費(fèi)站將于2023年11月18日8時(shí)起停止收費(fèi)。