? 汪德華｜中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究所
? 劉立品｜中銀證券
【導讀】2023年11月6日，財政部通報8起、共計460億元新增地方隱形債務問責典型案例。自貴州“水司樓”事件之后，地方債一直是各界熱議話題。近年來財政部也出臺各種政策，要求地方積極化解債務。而悄悄增加的“隱形債”，則是業(yè)界早已關注、卻還未為公眾所知的問題。本文分析地方隱形債的形成原因，并以兩個較為成功的隱形債化債方案為例，提出化解隱形債風險的政策建議。
文章指出，地方通過政府擔保、國有企事業(yè)單位代為借款、直接承諾財政資金償還等各種“后門”，在法定債限額之外進行借貸。2018年前后，地方通過各種平臺公司和金融手段，隱形債務大規(guī)模增加。根源在于政府負擔的職責范圍邊界模糊，獲取違規(guī)資金的方式較多。隱形債不僅因增長過快導致地方債風險，還會因資金周期錯配，影響地方政府現金流，造成嚴重后果。作者指出，地方資金獲取的“前門”不足，是隱形債大量增加的原因之一，在浙江的案例中，地方政府就以“開前門堵后門”方式遏制隱形債問題。而鎮(zhèn)江的案例表明，政府下決心節(jié)省開支、處置資產、積極還債，加上省級政府的支持，債務問題可以得到解決。
針對隱形債務問題，作者建議：首先，提供“前門”是必須的，將現有隱形債務附條件地完成置換，讓隱形債不再隱形是必要一步；二是建立基礎設施投資銀行，增加地方政府大型公益建設項目的長期可靠低成本資金來源；此外，還應對地方政府投融資活動進行有效約束；最后，控制上級向下級隨意下達“無資金”任務，并增強各級政府投資活動和各類債務的透明度。
中國地方政府隱性債務：
發(fā)展現狀與未來展望
自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）出臺和新《預算法》2015年實施以來，一般債和專項債成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。但受制于各種客觀原因，地方政府舉債的“后門”并未關嚴，部分地方政府仍然或明或暗地采用多種手段進行債務籌資以支持地方建設。這類債務籌資普遍被稱為“地方政府隱性債務”。一般認為，地方政府隱性債務是與2015年新《預算法》實施后的債券融資的顯性債務相對應的。隱性債務，是指地方政府在法定債限額之外，直接或承諾以財政資金償還、違法提供擔保等方式舉借的債務。具體說來，隱性債務既包括地方政府融資平臺公司、國有企事業(yè)單位等代替地方政府舉借，由政府提供擔保、財政資金償還、以國有資產獲政府儲備土地抵押質押或變相抵押質押、以預期土地出讓收入作為償債來源等方式支持償還的債務，也包括地方政府在設立投資基金、開展PPP（政府和社會資本合作）項目、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式形成的政府長期支出事項債務。
地方政府隱性債務已引起學術界和相關機構的高度重視，但其發(fā)展現狀如何卻缺少公開的官方信息。隱性債務究竟有多大規(guī)模，缺少權威的說法，但其危險性不言自明。本文認為，由于“關后門”并不徹底，2015年新《預算法》實施之后，除增加了公開合法的債券籌資渠道之外，地方政府的隱性債務籌資手段和方式，與2015年之前的地方政府性債務并沒有實質上的不同。因此，國家審計署2011年、2013年公布的關于地方政府性債務的專項審計報告提供的結構性債務信息，可以為分析當前的隱性債務提供參照。
基于這一視角，本文擬對中國地方政府隱性債務的發(fā)展現狀及未來風險防控的思路進行初步討論。文章第一節(jié)總結現有關于地方政府隱性債務的已有研究并略做評述。第二節(jié)結合地方政府性債務專項審計報告披露的結構性信息，在對現有研究方法略做調整的基礎上初步估算我國地方政府隱性債務的規(guī)模。第三節(jié)根據公開披露信息總結現有中央和地方處置隱性債務的思路和方案。第四節(jié)討論處理隱性債務的困境并初步提出若干政策建議。
▍地方政府隱性債務的已有研究
雖然地方政府隱性債務的總體發(fā)展狀況缺乏官方公開信息，但財政部、審計署和中國人民銀行披露的若干案例，大致勾畫了地方政府隱性債務存在的具體方式。
財政部通報的地方政府違法違規(guī)舉債案例顯示，2015年以來，多個地方政府以政府購買名義、建設—移交（BT）等方式變相舉債；通過信托或資產管理計劃等方式違法違規(guī)舉債擔保。同樣，審計署公布的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果顯示，2015年以來，多個地方政府通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務協(xié)議、以土地收儲項目貸款、向企業(yè)借款等多種方式，形成大規(guī)模地方政府隱性債務。另外，中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告2018》中也提及，地方政府通過平臺公司、購買服務、PPP、各類發(fā)展基金和引導基金等進行融資，資金來源除傳統(tǒng)的表內貸款，以及保理、銀票保函等表外授信外，還包括資管計劃等表外類信貸融資，其中部分涉及明股實債、抽屜協(xié)議、承諾回購等違規(guī)方式，導致隱性債務規(guī)?？焖僭鲩L。
現有研究大多是從地方政府債務舉借主體、資金來源和資金投向三個角度，估算我國地方政府隱性債務的總體規(guī)模。我們認為，國家審計署2013年關于地方政府性債務的審計報告已經清楚揭示了地方政府債務舉借的具體信息，包括舉債主體、資金來源、使用投向等方面的基本情況。雖然新《預算法》實施之后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道，但地方政府隱性舉債的具體操作模式依然會與審計報告中揭示的舉債模式較為接近。因此，國家審計署有關地方政府性債務的審計報告，可以為評估現有隱性債務規(guī)模估算思路合理與否提供重要參考。
（一）地方政府債務的舉借主體
審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，全國地方政府債務的主要舉債主體為融資平臺公司（37.44%）、政府部門和機構（28.40%）、經費補助事業(yè)單位（16.32%）。全國地方政府或有債務的主要舉債主體為融資平臺公司（41.33%）、國有獨資或控股企業(yè)（28.26%），兩者占比之和接近70%。國際金融危機之后，隨著中央對地方政府融資約束的放松，地方融資平臺迅速發(fā)展，成為地方政府融資的重要渠道。雖然“43號文”和新《預算法》實施之后，融資平臺公司舉借的債務不再是地方政府法定必須要償還的債務，但是當前形勢下，由于地方政府融資平臺的屬性和定位依舊模糊不清，融資平臺與地方政府的剝離并不徹底，因此可以認為融資平臺依舊是地方政府隱性債務的主要舉借主體。
現有研究中，已有多位學者對我國地方政府融資平臺的債務情況進行了測算。白重恩測算得出，2017年年中我國發(fā)行債券的政府融資平臺的債務余額總和達到46.7萬億元。張曉晶等指出當前地方政府融資平臺債務規(guī)模約為30萬億元，是地方政府隱性債務的最大部分。張斌等利用在銀行間、交易所公開發(fā)行城投債的1000余家城投公司（剔除了國有資本管理公司）的資產負債表數據測算得出，2017年底地方融資平臺債務規(guī)模約為39.25萬億元。梁紅等利用Wind口徑的城投債發(fā)行主體的資產負債表數據測算得出，2018年底地方融資平臺帶息負債超過30萬億元。此外，除了將地方政府融資平臺活動納入增擴債務的估計之外，國際貨幣基金組織還將政府引導基金和專項建設基金相關債務也加入增擴總量中，測算得出2016年中國廣義（增擴）政府債務總額占GDP比重為62%。
（二）地方政府債務的資金來源
審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，全國地方政府性債務的資金主要來源為銀行貸款，在地方政府債務和地方政府或有債務中的占比分別為51%和66%。除此之外，地方政府債務資金的主要來源還包括發(fā)行債券、信托融資、BT等。
現有研究從資金來源角度測算地方政府隱性債務規(guī)模的主要思路是，將地方政府可能使用的舉債渠道的債務余額加總，進而估算得出地方政府隱性債務的總體規(guī)模。毛振華等在測算地方政府隱性債務規(guī)模時采用了三種口徑：一是將融資平臺貸款、融資平臺非標、融資平臺存量債券、政府付費型PPP、抵押補充貸款（PSL）加總，再減去納入直接政府性債務的部分，估算得出2016年底我國地方政府隱性債務規(guī)模為27.14萬億元；二是將融資平臺的有息債務、政府付費型PPP和抵押補充貸款加總，再減去納入直接政府性債務的部分，估算得出2016年底我國地方政府隱性債務規(guī)模為30.45萬億元；三是將純平臺有息債務、準平臺其他應收款、政府付費型PPP和抵押補充貸款加總，再減去納入政府性債務的部分，估算得出2016年底我國地方政府隱性債務規(guī)模為21.01萬億元。張明、朱子陽基于地方審計部門公布的地方或有債務數據和城投債、PPP項目數據估算得出，2017年底我國省級層面的政府隱性債務存量約為23.57萬億元。姜超等在加總銀行貸款、融資租賃、券商通道業(yè)務、基金子公司、信托、保險債權投資計劃、城投債、政府性基金和PPP項目，并剔除已納入政府預算的部分后測算得出，2017年底我國地方政府隱性債務規(guī)模為32.9萬億元。牛播坤、王丹通過估算銀行信貸、非標（主要是信托和委托貸款）、債券和融資租賃投向政信類項目的資金規(guī)模得出，2017年底我國地方政府隱性債務規(guī)模約為22.4萬億元。李奇霖通過加總銀行貸款、債券、非標和融資租賃四項測算得出，2018年底我國地方政府隱性債務規(guī)模約為37萬億元。
（三）地方政府債務的使用投向
審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，全國地方政府性債務資金的主要投向為市政建設、土地收儲以及交通運輸設施建設，三者在政府債務和政府或有債務中占比之和分別為68%和74%，其次則為保障性住房和教科文衛(wèi)。由此可以看出，經濟建設支出是地方政府債務產生的主要原因。
現有研究多用地方基建支出數據測算地方政府債務規(guī)模。張憶東、李彥霖利用地方政府在市政基礎設施上的投資支出與地方政府可用收入的差額數據，測算得出2012年底我國地方政府債務規(guī)模約為13.47萬億元。呂健采用同樣的方法得出地方政府每年的債務增量，并假設地方政府債務期限為4年，將債務增量加總后得出，2012年底我國地方政府債務規(guī)模約為9.6萬億元。肖立晟、袁野在上述研究的基礎上對資金恒等式進行了修改，測算得出2017年底我國地方政府隱性債務規(guī)模約為38萬億元。劉陳杰利用總量扣除法，即把國家預算資金支付的部分以及基建的收入部分從基建支出數據中剔除，測算得出2017年底我國地方政府的債務存量高達39萬億元。
（四）對三種估算思路的討論
與審計署發(fā)布的地方政府性債務審計報告揭示的具體信息相對照，可以看出上述估算思路存在若干問題。
從融資主體角度看，測算地方政府隱性債務規(guī)模的現有思路主要存在以下問題：第一，地方融資平臺眾多，各機構對平臺的定義不一。第二，銀監(jiān)會編制的地方融資平臺名單遺漏了大量實際上承擔政府投融資職能的企業(yè)，Wind口徑城投債數據也存在很多缺陷，例如對城投債的定義模糊不清且經常變動、大量遺漏融資平臺的債券發(fā)行信息，以及未剔除融資平臺企業(yè)名稱變更前的債券發(fā)行信息等，導致城投債統(tǒng)計出現較大幅度偏誤。第三且更重要的是，如審計署報告揭示的，地方政府隱性舉債并非僅通過融資平臺，融資平臺債務僅占地方政府或有債務總額的40%左右。而目前根據地方政府融資平臺債務余額測算的隱性債務規(guī)模較高，這也表明并非所有地方政府融資平臺債務余額都可以歸為地方政府隱性債務。
從債務資金來源角度看，該方法較為直觀易懂，但從審計報告揭示的信息看，地方政府變相舉債方式較多，隱蔽性較強?，F有研究在測算地方政府隱性債務規(guī)模時，可能普遍存在遺漏和低估現象。
從債務資金使用角度看，該方法的優(yōu)點在于地方政府債務資金用途相對集中，各行業(yè)資金支出數據與資金來源數據也較容易從固定資產投資統(tǒng)計年鑒上獲取。因此，本文第二部分也主要從債務資金使用角度估算我國地方政府隱性債務規(guī)模。
值得一提的是，現有研究基本假設地方政府隱性債務主要用于基礎設施行業(yè)固定資產投資。實際上，地方政府隱性債務未必都與基礎設施行業(yè)固定資產投資相關。例如，在東部地區(qū)，當地方政府為吸引投資項目落戶提供的補貼超出其財政承受能力時，形成的隱性債務最終可能計入制造業(yè)固定資產投資支出；在東北和西部地區(qū)，地方政府隱性債務資金可能被用于“保工資、保運行”等方面的支出。由于缺乏相關的數據資料，因此我們暫時不將這部分隱性債務納入本文的測算范疇。另外，現有研究在對債務資金使用投向的界定上，與審計報告中披露的債務資金投向并不一致，因此需要仔細甄別。
▍地方政府隱性債務規(guī)模估算
基于上述分析，本文主要從債務資金投向角度估算地方政府隱性債務規(guī)模。這也與當前官方對隱性債務的界定思路較為一致：無論債務資金是何種來源，誰是舉債主體，只要符合“公益性”項目的投向，則被認定為隱性債務。但是，基于這一思路估算地方政府隱性債務規(guī)模的現有研究，多數簡單認為隱性債務均投向統(tǒng)計局認定的基礎設施行業(yè)，并沒有與審計署披露的地方政府性債務資金投向進行對照。為此，結合中國實際情況，我們在具體估算方法上做出如下修正：
第一，結合審計報告中的債務資金投向，對核算的行業(yè)范圍進行了修正。首先，剔除了“電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)”，這主要是由于該類行業(yè)采用了國有企業(yè)的管理方式（類似于郵電），其資金能夠自我循環(huán)，債務主體不應歸類于政府，并且審計報告中也未提及地方政府性債務資金投向了這些行業(yè)。其次，剔除了交通運輸業(yè)中的“鐵路運輸業(yè)”，因為鐵路主要是中央投資范圍。其三，除了基礎設施行業(yè)外，政府債務資金投向還涉及教育、衛(wèi)生等行業(yè)。因此，本文選取的行業(yè)（以下簡稱“核算行業(yè)”）包括：教育；衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)；公共管理和社會組織；水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)；道路運輸業(yè)和水上運輸業(yè)。另外，從審計報告披露的信息看，保障房建設和土地收儲也是地方政府性債務的重要投向，在估算隱性債務規(guī)模時應當涵蓋。
第二，基于對國家預算資金的理解以及中央和地方投資項目的分配，對現有研究的測算等式進行了修正。肖立晟、袁野文中采用的測算公式是：地方政府隱性債務=（基建固定資產投資完成額-基建中央項目）-（基建投資國家預算內資金+各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產投資完成額+地方政府債務余額）。但上述公式存在以下三個問題：一是按照統(tǒng)計局的解釋，政府債券資金是包括在國家預算資金之中的，但上述公式卻將政府債券資金和國家預算資金并列相加；二是上述公式將基建行業(yè)收益的估算值予以扣除，不如直接利用統(tǒng)計局公布的各行業(yè)投資資金來源數據；三是上述公式在區(qū)分中央和地方基建投資時的處理邏輯不甚清晰。
本文認為，可以直接利用上述核算行業(yè)的投資資金來源估算隱性債務規(guī)模。按照統(tǒng)計局的規(guī)定，固定資產投資資金來源包括：國家預算資金、國內貸款、債券、利用外資、自籌資金（含企事業(yè)單位自有資金）、其他資金。其中，國家預算資金和企事業(yè)單位自有資金均不屬于債務類資金；國內貸款、債券、利用外資和其他資金均可認定為債務類資金；但除自有資金以外的自籌資金，性質難以確定。因此，本文提出以下兩個口徑的測算等式：
等式一：核算行業(yè)地方政府隱性債務=（核算行業(yè)當年到位資金-核算行業(yè)國家預算內資金-核算行業(yè)自有資金）× 核算行業(yè)中的地方投資占比
等式二：核算行業(yè)地方政府隱性債務=（核算行業(yè)當年到位資金-核算行業(yè)國家預算內資金-核算行業(yè)自籌資金）× 核算行業(yè)中的地方投資占比
等式一是將自有資金視為非債務資金，除自有資金之外的自籌資金均視為債務資金；等式二則是將自籌資金均視為非債務資金。兩個等式的核算口徑存在差異，我們認為在不考慮保障房建設和土地收儲的債務情況下，地方政府隱性債務規(guī)模應該介于兩個等式的核算結果之間。
首先，測算各年各行業(yè)對應的隱性債務規(guī)模增量。其中，由于核算行業(yè)各年的到位資金數據較難獲取，因此我們用固定資產投資完成額替代。由于全社會固定資產投資行業(yè)分類中不包括中類行業(yè)（即道路運輸業(yè)和水上運輸業(yè)）數據，因此我們用固定資產投資（不含農戶）的分行業(yè)數據進行替代，又由于農村固定資產投資完成額占比較小，可以暫時忽略不計。另外，由于缺乏上述行業(yè)固定資產投資自有資金數據，因此我們將各行業(yè)固定資產投資自籌資金×（所有行業(yè)的企事業(yè)單位自有資金/所有行業(yè)的自籌資金），作為各行業(yè)固定資產投資自有資金的估算值。
其次，在往年增量債務基礎上計算存量債務數據。由于2014年對地方政府性債務啟動了認定和置換，相關債務已經被納入債務限額內。但仍有一部分債務未納入地方政府存量債務，這部分債務仍有可能由地方政府負有償還責任或救助責任。而由于缺乏相關數據資料，因此我們仍然從2015年開始核算地方政府隱性債務規(guī)模。根據等式一、等式二分別計算出2015年至2018年各行業(yè)隱性債務增量數據，并將各年的增量數據加總得出，2018年底我國核算行業(yè)的隱性債務余額分別為34.86萬億元和14.92萬億元。
再次，用于保障性住房和土地收儲的隱性債務規(guī)模，我們分別采用以下兩種方法進行測算。方法一：審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，在地方政府或有債務中，用于保障性住房和土地收儲的債務占比約為9%。因此我們利用這一結構性信息，假設2015年之后地方政府隱性債務用于保障性住房和土地收儲的比例依然是9%，那么結合上文的估算結果，可以得出2018年底我國地方政府隱性債務規(guī)模為16.40萬億—38.31萬億元。方法二：姜超等從投資項目角度估算由棚改形成的隱性債務規(guī)模約為4.5萬億元；另外，根據《關于2018年上半年國家土地督察工作情況的報告》，2016年1月1日后違規(guī)以儲備土地抵押融資有473宗，涉及金額716.18億元。如果將這兩部分數據視為地方政府用于保障性住房和土地收儲的隱性債務，那么結合上文的估算結果，可以得出2018年底我國地方政府隱性債務規(guī)模在19.49萬億—39.43萬億元。
需要指出的是，以上估算結果僅限于可以用數據推算的部分，現實中的地方政府隱性債務規(guī)模可能更大，甚至可以說無法準確估算。一是2015年之前還有部分地方政府性債務未置換，遺留下來經轉換形成當前的隱性債務。雖然按照“43號文”的安排，予以認定的地方政府性債務都采取債券置換的形式進入顯性債務。但可能部分地方政府出于各種考慮未能準確申報，進而無法納入置換范圍。二是如上文指出的，當前地方政府出于促發(fā)展等各種考慮，可以歸類為隱性債務范圍的資金，并非都用于基礎設施建設，也有部分用于招商引資或保運轉、完成上級指派任務或達標考核等其他用途。這些債務資金因缺乏可供分析的準確信息，難以納入估算范圍。進一步說，當前地方政府隱性債務之所以“名目多、規(guī)模大、增長快”，根源在于地方政府擔負的職責范圍缺乏清晰邊界，其參與市場運作、或明或暗獲取債務資金的手段多種多樣，難以控制。從這個角度看，與地方政府有關聯，但在法律意義上不能歸為地方政府債務的資金規(guī)?？赡茈y以準確估算。
▍現有化解地方政府隱性債務風險的主要思路
規(guī)模龐大的地方政府隱性債務成為制約我國經濟健康發(fā)展的重要障礙。防范化解隱性債務風險，已被認定為貫徹落實黨的十九大精神，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的一項重要任務。目前來看，我國化解地方政府隱性債務風險的主要措施以遏制隱性債務增量和化解存量隱性債務為核心。
對于遏制隱性債務增量，財政部在《關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中指出，要進一步完善地方建設項目和資金管理；管控好新增項目融資的金融“閘門”；強化中央企業(yè)債務融資管控，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債。對于化解存量隱性債務，財政部強調，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會買單的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
在具體債務化解安排上，財政部出臺的《地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》提出六種化解方式，包括安排財政資金償還；出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；利用項目結轉資金和經營收入償還；合規(guī)轉化為企業(yè)經營性債務；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產重整或清算方式化解。
在中央精神指導下，各地方政府根據實際情況相繼出臺了化解隱性債務風險的實施方案。但到目前為止，官方并沒有公布具體的方案細節(jié)。本節(jié)主要選擇媒體關注度高的浙江省和江蘇省鎮(zhèn)江市，利用一些媒體報告，總結其化解地方政府隱性債務風險的主要思路。
從披露的零散信息看，浙江省在控制增量上主要強調政府投資項目的資金落實，明確“三個不得立項”原則；在削減存量上，主要靠“5個10%以上”多渠道籌資償債資金，但還沒有到變賣國有資產償債的階段。而江蘇省鎮(zhèn)江市，則處在隱性債務急需“救火”的階段，先期推出以國開行牽頭置換的思路，但遭到中央監(jiān)管部門的否決；后期則一方面要多渠道籌集資金延續(xù)債務鏈條，避免債務爆倉，另一方面提出多渠道籌集資金，包括變賣國有資產，逐步削減存量隱性債務。
（一）浙江方案
近年來，浙江省各級財政部門通過市場化、法治化方式，實行“查核總數、科學分類、開好前門、堵死后門、黨政同責、逐步化解”的工作方法，堅持“一市、縣（市、區(qū)），一方案”，在控制債務增量、消化債務存量以及地方政府性債務風險防控方面取得了明顯成效。
在控制債務增量方面，浙江省堅持開前門與堵后門并重。所謂“開好前門”，是指推進融資平臺公司市場化轉型，實施規(guī)范的PPP項目。在債務風險可控的前提下發(fā)行項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券。所謂“堵死后門”，是指嚴格執(zhí)行國家對地方政府舉債的禁止性規(guī)定，嚴格落實“三個不得立項”，嚴格政府投資項目審批，遏制隱性債務增量，實現“零增長”。
在消化債務存量方面，浙江省各級財政部門多渠道安排化債資金。按照“5個10%以上”的要求，即一般公共預算支出的10%以上、政府性基金收入的10%以上、國有資本經營預算收入的10%以上、政府產業(yè)基金年收益的10%以上、存量財政資金壓減10%以上安排化債資金。有條件的地方還可利用年度預算超收收入償還債務。
在債務風險防控方面，浙江省各級財政部門也采取了多種措施。例如，將地方政府債務率作為預警風險指標，建立“紅、黃、綠”三色系的風險預警機制；按照地方政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分不同的債務風險等級，并相應及時實行分級響應和應急處置；同時，建立與債務風險管控質量掛鉤的財政獎懲政策和問責機制等。
2015年以來，浙江省通過地方政府發(fā)債融資模式的重大轉變，年節(jié)約利息支出300多億元。2017年10月，浙江省在全國率先完成了政府存量債務置換債券的發(fā)行工作，提前一年全面完成政府存量債務的置換任務，地方債期限結構得以優(yōu)化。同時，全省地方政府債務管理機構和隊伍建設逐步走上正軌，近半數市縣建立了專門的政府債務管理機構，為依法科學管債夯實了人力資源基礎。
（二）鎮(zhèn)江方案
江蘇省是城投平臺舉債最多的省份。在其下轄的13個地級市中，鎮(zhèn)江市2017年經濟總量和財政收入排名第十，但其經調整債務率（城投有息債務/一般公共預算收入）水平卻高達1383.62%，為全省最高。在2019年1月召開的江蘇省全面從嚴治黨主體責任述職會上江蘇省委書記在點評時指出，“鎮(zhèn)江市在重點領域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)，政府隱性債務風險突出，甚至存在腐敗問題”。可見鎮(zhèn)江市隱性債務問題的嚴重性。
自2019年初開始，市場上即有關于鎮(zhèn)江市用國開行提供的低息貸款置換非標債務方案的消息傳出。3月初，江蘇省紀委省監(jiān)察委網站顯示，鎮(zhèn)江市債務化解方案已得到財政部認可，并制定了相關文件、細化了有關舉措。但據相關媒體報道，上述鎮(zhèn)江市債務化解方案實際由國開行地方分行提出，但最終并未獲得國開行總行批準。對此，央行金融穩(wěn)定局局長王景武表示，按照市場化、法治化原則，幫助地方政府化解存量債務風險是值得肯定的，但不能通過上述變相再貸款的方式，最終將央行的資金通過國開行置換成政府債務。另外，其他金融監(jiān)管部門的專業(yè)人士表示，這相當于新一輪債務置換，地方經濟實力、財力狀況和發(fā)展模式等并沒有做出應有的改革和調整，而后者才是化解存量債務風險過程中最需要改變的。
上述報道中也提及，財政部提出的鎮(zhèn)江市債務化解方案的主要內容是：首先要壓減各項開支，節(jié)省下來的錢用來還債；其次政府要處置資產用于還債；最后爭取省級政府支持和一些技術處理。
從鎮(zhèn)江市2019年財政總預算草案也可以看出，當前鎮(zhèn)江市化解地方政府債務風險的主要思路包括，積極爭取政府債券，有效銜接資金鏈條；加快存量債務置換，減輕短期償債壓力；通過預算安排、資產處置、集團轉型、爭取支持等措施，做實做細債務化解工作，加快存款債務化解步伐。
▍化解地方政府隱性債務風險的困境與若干建議
從性質上看，地方政府隱性債務與新《預算法》實施之前的地方融資平臺類似，二者均屬于“合理不合法”的產物。這意味著，以“43號文”、新《預算法》為核心的一系列法律法規(guī)文件，并沒有完全解決其想解決的問題。這也提示我們，地方政府隱性債務問題的出現，在一定程度上反映了當前中國經濟格局的內在矛盾。為此，我們首先從學理上簡要分析處理地方政府隱性債務風險的困境，并在此基礎上提出若干建議。
（一）地方政府隱性債務風險的處理困境
地方政府隱性債務之所以難以處理，主要在于其涉及了增量、存量以及動態(tài)博弈三個維度的風險，而且這三個維度的風險在一定程度上是沖突的。有利于解決一個維度風險的政策，有可能會加大另一個維度的風險。
（1）增量風險
基礎設施建設是地方政府債務資金的主要去向。從增量角度看，如何提供長期穩(wěn)定、低成本的基礎設施建設資金，對中國始終是個挑戰(zhàn)。張斌等估算在不提高預算內赤字率的情況下，如果不可市場化項目按照歷史（增速）水平下的預算內基建資金進行投資，會出現較大的潛在資金缺口，缺口將從2018年的5.3萬億元逐年擴大到2027年的10.4萬億元。預算內支持基建的資金和地方政府專項債務融資遠不足以支持非市場化基建投資。
分行業(yè)看，我們利用上文第二部分地方政府隱性債務規(guī)模的核算等式，來大體估算未來幾年各行業(yè)投資缺口狀況。選取2003—2017年各行業(yè)固定資產投資完成額、國家預算資金、自有資金和自籌資金的歷史數據，計算各行業(yè)投資缺口，并分別建立HP濾波模型，提取趨勢項，然后建立包含時間趨勢項的回歸模型，根據回歸結果對各行業(yè)投資資金缺口數據進行時間趨勢外推?？梢姡鲜龊怂阈袠I(yè)未來仍面臨較大的投資資金缺口。
針對地方政府的建設資金缺口問題，2017年底財政部發(fā)布的《關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出，要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。例如，適度增加地方政府債務限額，支持地方政府合法合規(guī)與社會資本合作，支持市場化融資和擔保等。但過去幾年的實踐表明，“開前門”始終不能滿足地方政府的資金需求，希望借此來完全彌補地方政府的建設資金缺口并不現實，地方政府仍有可能通過其他方式舉借債務。
為化解增量債務風險，張斌認為最終的解決辦法是劃清政府和市場的邊界，即對于公益和準公益類的基建投資，政府可以直接提供資金或者通過政策性金融機構給予支持；而沒有公益和準公益特征的基建投資則應該交給市場。雖然這會增加政府的赤字率和債務率，但有助于減少其利息負擔，債務權責也會更加清晰。聶無逸指出解決地方政府債務問題，須加快推進財政體制改革，理順中央與地方政府之間的經濟關系，解決地方財權與事權不對稱的問題，但最終還是要落到改革地方的投融資體制。同時，建議借鑒國家開發(fā)銀行的功能設計，建設有管理的高效地方金融機構，即在各省級單位建立地區(qū)性的開發(fā)銀行，由財政部、各省級政府、國家開發(fā)銀行以及國有大中型企業(yè)和其他社會資本共同發(fā)起設立，專門負責本地區(qū)的政策性融資服務，服務范圍包括地區(qū)重大基礎設施建設工程、跨地區(qū)的建設工程配套、準非公益性地方項目的建設等。
（2）存量風險
“43號文”和新《預算法》相繼實施以來，地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅上升。2015年至2018年，置換債券累計發(fā)行12.2萬億元，基本完成既定的存量政府債務置換目標。但從上文的估算結果看，當前地方政府隱性債務的本息償還壓力依然很大。
從利息支付角度看，地方政府隱性債務利率高企導致債務可持續(xù)性堪憂。截至2014年末，地方政府通過非政府債券方式舉借債務的平均成本在10%左右。如果2015年之后地方政府隱性舉債的平均成本同樣是10%，那么存量隱性債務的經濟成本則高達1.64萬億—3.94萬億元，同年地方政府財政收入僅為9.79萬億元。作為地方政府隱性債務的主要舉借主體，地方政府融資平臺的資產回報率也在持續(xù)下降，2017年前半年發(fā)行城投債企業(yè)的年化平均息前稅后資產回報率低至1.3%。這意味著地方政府隱性債務成本無法得到有效覆蓋，債務可持續(xù)性堪憂。
從還本角度看，地方政府隱性債務與資產期限錯配導致現金流風險突出。地方政府隱性債務期限較短，大量地方隱性債務將在三年內集中到期。而由于地方政府債務資金主要投向建設周期長、資金回收慢的基礎設施，三年內很難產生現金流，因此在債務到期后，地方政府需要不斷對存量債務進行滾動式操作，通過借新債還舊債的方式維持現金流。但巨額存量債務一旦發(fā)生違約很容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，破壞金融系統(tǒng)穩(wěn)定。
關于存量債務的處理，張斌指出，地方政府通過出售資產、兼并重組、使沒有明顯公益性項目的公司破產等方式增強平臺公司的償債能力；中央政府通過債務置換減少債務利息成本；在上述各種方式都不足以償還債務利息的情況下，上級政府要負起責任。針對具備實際市場經營能力、存在經濟價值的平臺公司，可以通過債務置換方式或其他市場化的金融工具拉長債務期限結構、降低債務利息成本，促進債權和股權的轉換。譚小芬、李奇霖指出，要綜合利用財政資金、政府股權及經營性國有資產出讓權益收入、項目收入等資金償還債務，對于一些具有穩(wěn)定現金流的項目，可以合規(guī)地轉為企業(yè)經營性債務；對于部分債務率較高、互保風險較高的區(qū)域，可視情況進行債務風險化解試點，定向解決潛在隱患。
（3）中央地方動態(tài)博弈風險
化解地方政府債務風險，最直接的辦法是實施債務甄別和置換。但由于道德風險存在，中央政府的救助預期勢必會激勵地方政府大肆舉債，因此這未必是最合適的辦法。堅持中央不救助原則，堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任，依然是中央政府防范化解隱性債務風險的主要思路。
對此，張斌認為，當前平臺企業(yè)和政府之間的債務關系已經有了明確的劃分。在這種情況下，如果地方平臺還有大量公益和準公益性項目形成的債務并且負責這些項目的運營，地方政府最終仍擺脫不了干系，這才是真正的道德風險源泉。因此，建議將存量債務中公益和準公益性項目以及部分壞掉項目涉及的負債，大膽及時地納入公共財政體系。
（二）政策建議
正是由于上述三個維度風險相互沖突，因此任何化解地方政府隱性債務的方案，都需要綜合權衡其對這三個維度風險的影響。我們認為，應該繼續(xù)堅持中央不救助原則，但要在不改變債務責任的前提下妥善處理存量隱性債務，避免利息成本過高、流動性受阻帶來新的風險。從長期看，更為關鍵的是通過體制機制改革，改善政府投融資生態(tài)，降低無效低效投資，提高政府投資效率，同時要解決合理政府投資項目的資金來源。
（1）妥善處理隱性債務存量，出臺有條件置換方案
地方債務置換是用低利率、長期地方政府債券置換短期、高利率債務。從經濟角度看，債務置換可以大幅節(jié)省地方政府的利息支出，在很大程度上減輕其財務負擔，緩解現金流風險。2015年至2018年，通過發(fā)行地方政府置換債券，累計節(jié)約利息約1.7萬億元。然而，2015年之后龐大的隱性債務不在置換范圍內，其帶來的本息償還壓力依然很大。短期來看，對于一些隱性債務還本付息存在困難的地方，可以按照市場化原則，支持地方借貸主體與金融機構、投資人協(xié)商，給予展期或部分減免利息。地方政府也應統(tǒng)籌國有資產變現、土地出讓收入、國有資本收益等資金來源，省級政府予以適當支持，積極努力籌措還本付息資金來源，化解存量隱性債務并控制短期支付風險。
但從長期看，受國情影響，我國地方政府承擔債務規(guī)模超過當前的顯性債務規(guī)?；蛟S是合理的。與美國、德國、日本等國相比，我國地方政府顯性債務存量水平還相對較低，但承擔的職能遠遠超過這些國家。因此，如何妥善處置現有隱性債務，合理的思路并非在一定期限內完全實現還本付息，而是在可控的范圍內吸收到地方政府債務盤子內。如果不置換且不償債，由于利息率已經超過財政收入增速，這勢將導致債務規(guī)模不斷膨脹。因此，地方政府債務置換仍然有其必要性。如果給定存量隱性債務規(guī)模為16.40萬億—39.43萬億元，地方政府隱性債務成本為10%，地方政府置換債券發(fā)行利率為3.89%，那么再次對存量隱性債務進行置換將為地方政府節(jié)約經濟成本達1萬億—2.41萬億元。
為了避免道德風險，我們可以考慮對地方政府隱性債務進行有條件置換，即各級地方政府用透明機制換錢，但債務責任依然由地方政府承擔。在地方政府承諾實現政府投資和債務透明化、制定了長期償債方案的基礎上，經審核才允許其啟動置換方案。制定長期債務控制方案，可以借鑒浙江省政府債務風險管控經驗，建立“紅、黃、綠”三色系的風險預警機制；根據地方政府性債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置；建立與債務風險管控質量掛鉤的財政獎懲政策和問責機制等。有條件置換的資金來源，可考慮由地方專項債、政策性銀行或開發(fā)性金融機構專項貸款的組合方式。存量債務的置換及其償債，主要是要保障債務資金流動性，降低債務成本，凈償債期限應注意盡可能拉長。
（2）深化投融資體制改革，對政府投融資活動建立有效約束
第一，科學界定并嚴格控制政府投資范圍和重點，建立政府投資范圍和效果的評估機制。債務風險大小不取決于債務規(guī)模，而取決于債務資金使用是否有效。當前我國地方政府債務風險實質是財政資金使用效率過低的表現。因此，化解地方政府債務風險，歸根結底是要建立以市場為基礎的地方政府金融體系，明確財政資金的投資范圍與投資重點，提高投資性財政支出的使用效率。2019年4月國務院公布的《政府投資條例》明確界定了政府投資范圍，即政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主；同時也提及國家建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結構。第二，規(guī)定有收入政府投資項目僅向政策性銀行或開發(fā)性金融機構融資。針對需要在地方政府債之外進行融資的政府投資活動，可以將其融資渠道限制為政策性銀行或開發(fā)性金融機構（如國開行、其他國家有基礎設施建設銀行），以降低利息率。同時，將政府借債活動限制在一定范圍內，禁止商業(yè)銀行為政府投資活動提供貸款。
（3）分清基礎設施建設事權責任，控制上級向下級隨意下達“無資金”任務
1994年我國實施了分稅制改革，中央和地方之間的收入分配關系得以規(guī)范，但在財權和事權相匹配方面并沒有得到有效完善。地方政府除了追求經濟增長目標之外，往往還承擔著上級政府攤派的“無資金”任務，其中包括中央向省級政府下達任務，省級向市級政府下達任務等，加劇了地方政府財政收入與支出需求不匹配問題。為獲取所需資金，地方政府不得不進行大規(guī)模舉債。因此，解決地方政府債務問題，一方面，需要建立控制上級向下級政府隨意下達“無資金”任務機制，即要求上級政府在向下級政府攤派任務之前，必須綜合評估地方政府的財力范圍；另一方面，需要從法律層面解決地方政府財力與事權不匹配、事權和支出責任不相適應的矛盾，分清基礎設施建設事權和支出責任，禁止中央部門向地方政府隨意下達任務。
（4）增強政府投資活動和各類債務的透明度
增強政府投資決策透明度，是提升政府投資效率、保障政府投資安全的有效方式。但是從現實情況看，政府使用財政和舉債收入進行公共投資的決策流程并不透明。相較于受《預算法》約束的一般公共預算而言，政府投資項目的信息公開程度明顯較弱，政府投資的決策依據更是無從知曉。建議通過明確政府領導和其他部門在政府投資管理中的職能定位，編制資本支出和債務綜合預算，建立政府投資項目跟蹤和績效評估系統(tǒng)，推動地方政府全口徑政府投資項目和債務公開透明等方式，達到提高政府投資活動透明度、控制政府債務風險的目的。
（5）設立基礎設施銀行，為地方合理基礎設施建設提供長期可靠低成本資金
可考慮改造國開行等開發(fā)性金融機構，或新設政策性基礎設施銀行，利用國家信用壓低其借貸成本。所有屬于政府投資的基礎設施建設項目的債務類資金，要么通過發(fā)行地方政府專項債籌集，要么從基礎設施銀行借貸，禁止從其他渠道籌集債務資金。這一方面可以為基礎設施建設提供低成本長期穩(wěn)定資金，滿足地方政府合理要求；另一方面可以將地方政府投資項目的債務資金歸結到單一渠道，增強可控性和透明度。
當然，在當前制度框架下，為地方合理基礎設施建設提供長期可靠低成本資金，更為直接的途徑是將“前門”開得更大些，即大幅增加專項債的規(guī)模。但專項債是納入基金預算管理的，債務限額需從中央到地方層層分配，管理嚴格但難以適應地方政府部分靈活投資的需要。為此，從充分發(fā)揮地方積極性的角度出發(fā)，應考慮設立基礎設施銀行，在基礎設施建設資金供給領域給予地方政府一定的靈活度?；A設施銀行和專項債可適當區(qū)分，通過分工合作共同為地方政府的合理基礎設施提供債務風險可控、投資決策和支出方向透明的建設資金。