作者｜李宏勃
中國政法大學教授
近日，發(fā)生在四川成都崇州市的“惡犬咬人”事件，再一次挑動了公眾的神經(jīng)，引發(fā)了巨大的爭論。這一案件的最終解決，需要執(zhí)法部門和司法機關(guān)依據(jù)事實和法律作出權(quán)威裁斷，給受害兒童及其家屬一個公正的交代。
跳出具體個案，全社會更應該思考的是：在城市治理中，面對日益突出的養(yǎng)狗問題，我們該如何構(gòu)建一套城市養(yǎng)狗管理及公共空間使用的法律規(guī)則，通過法律實現(xiàn)人與狗的和諧共存？
養(yǎng)狗為何成了城市治理的突出問題？
飼養(yǎng)動物，是長期以來就存在的普遍現(xiàn)象。但是，狗的問題在今天變得如此尖銳和突出，成為牽動全社會神經(jīng)并造成族群撕裂的問題，其原因很多，主要可以歸納為兩個方面：
其一是城市化的發(fā)展。 在農(nóng)耕社會和鄉(xiāng)土生活中，狗主要不是一種寵物，而是和牛馬一樣從事特定工作的家畜，狗在保護主人人身、財產(chǎn)安全中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著城市化的發(fā)展，城里的狗不用再承擔看家護院的工作，也不必在肉食匱乏時充當食材，它越來越成為一種寄托人類情感的對象。
尤其對于老年人和獨居者而言，在繁華而孤獨的城市里，狗與主人之間的情感交流單純而真摯，狗的忠貞不二和不離不棄給主人帶來了不可替代的精神慰藉。
對于養(yǎng)狗人士而言，隨著生活方式的變遷，狗的身份也發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，它不再是一個普通的家畜，毋寧說是一個重要的家庭成員。
其二是狗自身的特殊性。 與貓、兔、魚、鳥等其他寵物相比，狗是非常獨特的一種寵物。
首先，狗因其超乎尋常的情感和溝通能力而被人類寄托了太多期待，從而也產(chǎn)生了迥然差異的評價。 狗的智商比較高，能夠與人進行豐富而深入的溝通與互動，會對人產(chǎn)生強烈的情感依賴，因而，人類也會對狗提出超出普通動物的要求，寄托了獨特的道德期待。
比如，對愛狗的人士而言，狗的忠誠、忠貞、忠心耿耿成為論證狗應得到特殊對待的理由，還會被用來與那些背信棄義、始亂終棄的“渣人”作比較；但對于那些討厭狗的人，則會因狗對不同人的不同態(tài)度而產(chǎn)生厭惡，從而出現(xiàn)“狗腿子、狗仗人勢、蠅營狗茍、狗改不了吃屎”等道德鄙視。
其次，狗有著其他普通寵物所不具備的攻擊性和破壞力。 狗在對自己主人忠誠和友善的同時，也常展現(xiàn)出對陌生人的兇殘，尤其是對小孩和老人等弱勢人群。
在城市生活中，貓、兔等寵物攻擊人類的事件幾乎聞所未聞，而狗咬人的事件則比較普遍。
加拿大安全委員會估計，每年有46萬件狗咬人事件，幾乎一半的受害者都是孩子。
從法律的角度講，狗的問題，實質(zhì)上是一個城市公共空間和資源分配的問題，也是一個個體養(yǎng)狗自由與公共秩序與安全之間平衡的問題。
一方面，涉及養(yǎng)狗人士和不養(yǎng)狗人士如何共享共用公共空間和資源的問題。 在鄉(xiāng)土社會，每家每戶獨門獨院，雞犬之聲相聞，鄰里之間可以和睦共存。但在城市尤其是超大型城市中，高度密集的人群使得城市公共空間和資源的供給嚴重不足，在人都活得壓抑和煩躁的情況下，狗的介入無疑會讓公共空間和資源的競爭更加惡化，從而加劇養(yǎng)狗人士和不養(yǎng)狗人士之間的矛盾和緊張。
另一方面，涉及到養(yǎng)狗行為與公共安全和公共衛(wèi)生之間如何協(xié)調(diào)的問題。 在城市生活中，不斷增長的狗的數(shù)量以及少數(shù)養(yǎng)狗人士棄養(yǎng)導致的流浪狗，不僅會對個體居民的生活安寧、人身安全帶來威脅，還會因狗的疾病傳染尤其是狂犬病等惡性疾病，給城市公共衛(wèi)生安全和公眾健康帶來巨大隱患。
因而，當數(shù)量不斷增長的寵物狗給城市治理帶來巨大壓力時，當不同族群因狗的問題而互相攻擊彼此對抗時，對這一問題的解決，就必須回到法治的軌道，必須讓法律在其中發(fā)揮主導性作用。
面對城市養(yǎng)狗的公共問題，法律該如何應對？
狗的問題，本質(zhì)上是人的問題。為狗立法，其核心目標不外乎兩個方面：一是“保護人的權(quán)利”，二是“維護狗的福利”。
所謂“保護人的權(quán)利”，主要指通過設(shè)置養(yǎng)狗人的義務，確保狗不侵害他人的權(quán)利，不擾亂公共秩序。為了實現(xiàn)這一點，各國不僅在民法、刑法中設(shè)置了專門的條款，也會出臺專門的狗法，如美國的《惡犬法案》 （Dangerous Dog Law） 和《抑制犬吠法案》 （Anti-Barking Laws） 等；
所謂“維護狗的福利”，就是法律要確保狗能享有某些“好處”，能夠得到主人友善的對待。為此，美國、丹麥、德國、瑞典、希臘等國家先后頒布了自己的《動物福利法》，對主人提出了善待寵物的諸多要求。
為了實現(xiàn)上述目的，城市養(yǎng)狗的法律，一般應主要規(guī)定如下內(nèi)容：
第一，對養(yǎng)狗的一般性限制。 在城市里養(yǎng)狗應該受到限制，這是文明社會最基本的準則之一。法律對養(yǎng)狗的一般性限制，主要包括兩個方面：
首先是對狗的類型的限制，即城市中一般不允許飼養(yǎng)具有攻擊性、危險性的大型犬和烈性犬。
在美國，有30多個州頒布了《惡犬法案》，法律一般會禁止在特定區(qū)域內(nèi)飼養(yǎng)具有高度危險性的犬只。如果一只狗被認定為“惡犬”，法官會命令狗主人采取一些特定方式防止狗傷人。若法官認為這只狗的危險無法得到有效控制，還有可能下令殺死狗或者將狗帶離城市；
其次是對養(yǎng)狗數(shù)量的控制。在城市公共空間和公共資源有限的情況下，一戶居民不應被允許飼養(yǎng)多條狗，符合條件的還應對狗實施絕育手術(shù)。
比如，希臘的《寵物福利法》規(guī)定，如果寵物已滿1歲，主人必須在領(lǐng)養(yǎng)日起6個月內(nèi)對寵物實施絕育手術(shù)，否則可能會被處以1000歐元的罰款。
對寵物狗實施數(shù)量控制，不僅有助于為人的正常生活留出空間，減少政府動物管理的財政支出，也有利于減輕狗主人的負擔，提升狗的生存狀況，使其可以獲得充分的關(guān)愛。
第二，鄰里和睦與善待寵物義務。 養(yǎng)狗人在享有飼養(yǎng)狗的權(quán)利、獲取養(yǎng)狗樂趣的同時，也必須承擔起至少兩個方面的義務：
一方面是對鄰人和公眾的義務，最主要的就是要對狗進行束縛和管理。 主人攜帶狗進入公共場所，必須用狗繩拴縛或引領(lǐng)，尤其是發(fā)情期的狗，絕對不能允許其在外漫游或者自由跑動；對于狗的排泄物，主人必須擔負起“鏟屎官”的職責，避免給行人造成妨礙和困擾。
另一方面是對狗的義務，即應善待寵物，禁止虐待和遺棄。 對此，《瑞士動物保護法》規(guī)定，申請養(yǎng)狗者必須參加相關(guān)課程并通過考試，在掌握了養(yǎng)狗的知識和養(yǎng)狗的技能之后，才可以獲得養(yǎng)狗的資格。
為了防止主人遺棄動物，《德國動物福利法》規(guī)定對每只寵物都應鑒別登記，在耳朵、腿上紋身或者帶標志，或者以非痛苦的方式植入芯片等。在日本，實行動物的“終生飼養(yǎng)”，如果養(yǎng)狗人有不及時喂食喂水等虐待或遺棄動物的行為，要被處以罰款。
第三，政府的管理措施。 為了平衡養(yǎng)狗人和不養(yǎng)狗人之間的關(guān)系，維護公共安全，法律規(guī)定了一系列行政管理措施，主要包括：
1.養(yǎng)狗許可制度 ，即養(yǎng)狗需要獲得政府的同意，取得許可證。在英國，養(yǎng)狗需要注冊登記，狗主人有義務對狗進行服從性訓練，以保證狗不對公眾造成傷害；
2.疫苗接種制度 ，即對狗注射疫病疫苗。在美國有些州，法律規(guī)定疫苗接種證明的有效標簽必須附著寵物頸圈上；
3.流浪狗收容制度 ，即對無主流浪狗的收集和管理。在發(fā)達國家如美國，各地都會設(shè)有流浪動物臨時收容所，流浪動物進入收容所進行體檢、注射疫苗和節(jié)育處理后，可以被外界認養(yǎng)。在發(fā)展中國家，由于政府財政能力有限，對無人領(lǐng)養(yǎng)的流浪狗可能實施安樂死。
比如，2013年，在羅馬尼亞首都發(fā)生了4歲男童被流浪狗咬死的事件后，羅馬尼亞議會以多數(shù)贊成票通過了《流浪狗安樂死法案》，根據(jù)該法案，政府有權(quán)抓捕街頭的流浪狗并集中收容，如在規(guī)定的期限內(nèi)無人認領(lǐng)或收養(yǎng)，則可對流浪狗實施安樂死。
第四，養(yǎng)狗人的法律責任 。養(yǎng)狗人如果不能盡到對鄰人和公眾的義務，出現(xiàn)了惡犬傷人或者擾亂公共秩序、傳播疾病等情形，則必須承擔法律責任。養(yǎng)狗人的法律責任，包括兩個方面：
一方面是私法責任，主要是經(jīng)濟賠償。 在我國，《民法典》第一千二百四十七條規(guī)定：“禁止飼養(yǎng)的烈性犬等危險動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應當承擔侵權(quán)責任?！?/p>
據(jù)此，飼養(yǎng)烈性犬的主人要承擔狗咬人的所有損害賠償，包括醫(yī)藥費、護理費以及可能數(shù)額巨大的精神損害賠償金。
在美國，大約有38個州的立法中有明確的狗咬人的民事責任條款 （Dog Bite Laws） ，大約有36個州和哥倫比亞特區(qū)對狗咬人采取了嚴格責任，主人需對狗咬人的行為承擔金錢賠償責任。同時，如果狗被認定屬于“危險或者狂暴” （dangerous or vicious） 的情形，政府或法庭還可以責令狗主人對狗拴縛、購買責任保險，或者對狗進行撲殺。
另一方面還有公法責任，即在主人對狗未盡到管理義務導致發(fā)生了嚴重傷人事件的，可能要對其進行行政處罰甚至刑事制裁。
比如，在上述成都崇州市惡犬咬人案中，如果該犬只屬于法律禁止飼養(yǎng)的烈性犬，且其主人在遛狗時沒有按照規(guī)定給狗系繩子，從而導致無辜兒童被狗咬傷，如果達到重傷程度，養(yǎng)狗人的行為就涉嫌犯罪，應依據(jù)《刑法》第二百三十五條的“過失致人重傷罪”，最高處三年有期徒刑；如果致人死亡，則應依據(jù)《刑法》第二百三十三條的“過失致人死亡罪”，最高處七年有期徒刑。
事實上，國外法律也有相關(guān)規(guī)定，比如2001年，美國舊金山有兩只大狗咬死了鄰居，警方除了對狗實施安樂死之外，狗的主人還被法院判決構(gòu)成過失殺人罪，處以四年監(jiān)禁。
城市生活，人與狗如何才能和諧？
在繁華而孤獨的城市，狗正在成為城市中普遍存在和不可或缺的成員，這是一個客觀的事實。那么，如何實現(xiàn)人與狗的和諧共存，這就成為一個需要社會和政府共同思考和協(xié)力解決的問題。
可以這么說，養(yǎng)狗的問題是社會治理的晴雨表，這個問題解決得怎么樣，既反映了一個城市乃至一個民族的公民素養(yǎng)，也展現(xiàn)了一個城市乃至一個國家的治理能力和治理水平。
實現(xiàn)人和狗的和諧共存，需要養(yǎng)狗人遵守規(guī)則和尊重他人，需要不養(yǎng)狗人的理解和寬容，更需要政府全面履行管理職責，有擔當有作為，遇到問題不懈怠不推諉。
第一，養(yǎng)狗者需要尊重他人權(quán)利，切實承擔起睦鄰義務。
養(yǎng)狗是城市居民的權(quán)利和自由，但這個自由的行使絕不能以侵犯他人權(quán)利為代價，不能把自己的快樂建立在別人痛苦的基礎(chǔ)之上。
動物可以不懂事，但人必須明事理和守規(guī)矩。作為一個稱職的養(yǎng)狗者，應該做到不養(yǎng)大型犬、烈性犬，及時為狗辦理許可證件，定期注射疫苗，保證狗的身心健康，努力把狗對他人的危險降到最低；對于犬吠問題，狗主人需要對寵物狗進行必要的訓練和合理的控制，避免對周圍人的安寧生活造成影響和侵擾；在戶外遛狗時，必須給狗栓上狗繩，及時處理狗的糞便，展現(xiàn)出一個養(yǎng)狗者最基本的素養(yǎng)。
第二，公眾需要對養(yǎng)狗現(xiàn)象承擔容忍義務，并在狗的議題上進行理性溝通。
養(yǎng)狗是居民的權(quán)利，狗在養(yǎng)狗人士的生活中扮演著重要的角色，發(fā)揮了特殊的功能。因而，對于合法的養(yǎng)狗行為，社會公眾必須要有一份寬容，理解和尊重他人的生活方式，尤其是對導盲犬、心理輔導犬等工作犬，更要給予配合和支持。
同時，在涉及狗的一些爭議性問題上，公眾的討論應該理性和平，避免道德綁架和語言暴力，避免造成族群撕裂和族群對抗。
第三，對因養(yǎng)狗引發(fā)的城市治理問題，執(zhí)法機構(gòu)要積極承擔起監(jiān)管責任。
狗的問題，因涉及地域差別、民族特點、風俗習慣等各方面因素，目前主要還是由地方立法予以規(guī)定的。
為了治理養(yǎng)狗問題，全國很多地方都頒布了相應的地方法法規(guī)或政府規(guī)章，包括《成都市養(yǎng)犬管理條例》等。
然而，在相關(guān)法律制度并不缺乏甚至相對健全的前提下，一些地方的養(yǎng)狗問題依然成為社會“頑疾”，引發(fā)了各界的強烈不滿，原因之一就在于相關(guān)法律得不到有效的落實，執(zhí)法者未能履行好監(jiān)管職責，存在慢作為、不作為等問題。
因此，要讓已經(jīng)頒布的法律“長牙齒”而不是淪落為“紙老虎”，執(zhí)法部門就必須堅守“法定職責必須為”的理念，依法全面履行自己的職責，既要對虐待寵物、遺棄寵物的行為依法處理，讓寵物得到人道的對待，更要對違法養(yǎng)犬、惡犬傷人的行為依法嚴懲，讓公眾能夠切實感受到秩序與安全。
狗的問題，本質(zhì)上是人的問題和管理的問題，它不僅給我們提出了一個難題，也提供了一個改進和提升城市治理水平的契機。 在傳統(tǒng)社會，狗曾經(jīng)在鄉(xiāng)村與人和諧共存；在現(xiàn)代社會，狗也一定能夠在城市中繼續(xù)與人友好相處。
如果每個愛狗人士都能依法養(yǎng)犬，考慮一下鄰居的感受，尊重一下他人的權(quán)利，如果不養(yǎng)狗的人能夠?qū)︷B(yǎng)狗行為多一份理解和容忍，如果政府能夠依法承擔自己的管理職責，嚴格規(guī)范執(zhí)法，我們就會發(fā)現(xiàn)，狗的存在不僅沒有讓城市更糟糕，相反，它讓城市更有活力，讓生活充滿樂趣。