學(xué)人簡(jiǎn)介：陶然，香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授
全國(guó)賣地收入在2021年達(dá)到8.7萬(wàn)億的歷史高點(diǎn)，2022年大幅下降至6. 7萬(wàn)億，今年還會(huì)進(jìn)一步下降嗎？在一線城市房?jī)r(jià)也出現(xiàn)下降，居民對(duì)樓市信心不足的背景下，調(diào)控政策該如何調(diào)整？10月9日，香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授陶然，在《有識(shí)》欄目對(duì)地方債、民企信心、土地財(cái)政、房地產(chǎn)、城中村改造等熱點(diǎn)問題做了解讀。他認(rèn)為，“大水漫灌”式“棚改”刺激了很多人口流出地城市房?jī)r(jià)的大幅上漲，不少城市房?jī)r(jià)兩年內(nèi)翻番。針對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)信心不足的問題，他建議應(yīng)該盡快把所有的限購(gòu)、限價(jià)、限貸，包括對(duì)開發(fā)商的一些融資約束盡快取消；同時(shí)宣布未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，比如20年內(nèi)不征收以住宅物業(yè)為對(duì)象的房地產(chǎn)稅；進(jìn)一步明確將住宅70 年產(chǎn)權(quán)改為永久，70年到期之后無(wú)償自動(dòng)續(xù)期。
此外，他總結(jié)認(rèn)為，拉動(dòng)中國(guó)過去20多年經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，主要是以生產(chǎn)消費(fèi)品為主、出口導(dǎo)向的民營(yíng)制造業(yè)企業(yè)，這一類民營(yíng)企業(yè)建構(gòu)了巨大的制造業(yè)產(chǎn)能，在國(guó)際市場(chǎng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)攻城略地，這是過去二十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)富累積的根本來(lái)源。要恢復(fù)這部分企業(yè)的預(yù)期和信心，主要還是要努力處理好國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系。
最后，他提出，特大、超大城市的城中村和老舊小區(qū)更新應(yīng)該推動(dòng)“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的創(chuàng)新模式，將有效降低“釘子戶”對(duì)拆除重建式更新的負(fù)面影響，在拉動(dòng)增長(zhǎng)的同時(shí)，讓被拆遷業(yè)主有真正的獲得感，同時(shí)通過增加商品房供給逐步消除房地產(chǎn)泡沫，而現(xiàn)有政策中要求地方政府和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)拆遷和一級(jí)開發(fā)的“做地”模式，以及在商品房供應(yīng)中搭配保障性住房的思路需要調(diào)整。
問：你曾經(jīng)做過一個(gè)測(cè)算，如果地方政府寬口徑的債務(wù)為90萬(wàn)億，即使經(jīng)過2015年后的債務(wù)置換和降息，現(xiàn)有債務(wù)的平均利息為4%-5%。這就意味著地方政府每年付息至少需要3.6萬(wàn)億-4.5萬(wàn)億。地方政府還債的主要來(lái)源是土地出讓金，而地方土地出讓金毛收入在2021年達(dá)到8.7萬(wàn)億的歷史高點(diǎn)后大幅下降，2022年只有6.7萬(wàn)億，今年預(yù)期還會(huì)進(jìn)一步下降。在土地財(cái)政后勁不足的背景下，背上沉重債務(wù)壓力的地方如何走出發(fā)展困局？
陶然：不同機(jī)構(gòu)有不同的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，地方債的規(guī)模在2010年底就超過了10萬(wàn)億，之后持續(xù)增加，現(xiàn)在確實(shí)已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)超高的水平。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的測(cè)算，2021年地方寬口徑債務(wù)（隱性加顯性債務(wù)）大概在80萬(wàn)億左右。而另外一些測(cè)算表明，到2022年底，地方顯性債(一般債加專項(xiàng)債)為35萬(wàn)億，地方投融資平臺(tái)債務(wù)為59萬(wàn)億，總規(guī)模達(dá)到了94萬(wàn)億。雖然地方平臺(tái)公司債務(wù)不應(yīng)該完全算作地方隱性債，因?yàn)槠渲写蟾挪坏?0%是平臺(tái)企業(yè)自己的正常借債行為，但由于一些城投公司為低級(jí)別（主要是縣級(jí)）地方政府所負(fù)債務(wù)因其未發(fā)城投債而沒有披露其資產(chǎn)負(fù)債表，因此并未完全納入統(tǒng)計(jì)，加上一些地方非城投國(guó)企的借貸實(shí)際上也是地方政府隱性負(fù)債，所以地方總債務(wù)應(yīng)該在90萬(wàn)億的水平甚至還要更高。
2015 年開始，中央推動(dòng)進(jìn)行了一輪債務(wù)置換，用低息的、由省級(jí)政府代發(fā)的債務(wù)來(lái)替換原來(lái)從影子銀行渠道借來(lái)的更高息債務(wù)。假定現(xiàn)在平均90萬(wàn)億的債務(wù)存量，加權(quán)利息率應(yīng)該在4%-5%上下，有些地方平均利息可能還更高。這就意味著地方政府每年付息大概是3. 6萬(wàn)億-4.5萬(wàn)億，而且債務(wù)存量以及利息水平的區(qū)域分布非常不均勻。即使是東部地區(qū)內(nèi)部，也存在較大的差異，比如廣東GDP比江蘇還稍高，但地方債務(wù)比較低，大概不到5萬(wàn)億，而江蘇債務(wù)就非常高，顯性債加隱形債超過10萬(wàn)億。
原來(lái)地方還債的主要來(lái)源是土地出讓金，屬于所謂的基金預(yù)算收入。正式稅收等收入叫做一般公共預(yù)算收入，主要還是供養(yǎng)公職人員和提供基本公共服務(wù)，即所謂的“吃飯財(cái)政”。而土地出讓金和以各種方式包括土地儲(chǔ)備作為抵押借來(lái)的錢，大部分用于搞各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)、交通、環(huán)保等各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以稱之為“建設(shè)財(cái)政”。2020年，土地出讓金毛收入是8.4萬(wàn)億，2021年達(dá)到8.7萬(wàn)億的歷史高點(diǎn)，2022年大幅下降至6. 7萬(wàn)億，今年肯定還會(huì)進(jìn)一步顯著下降?？船F(xiàn)在的情況，不少城市的土地出讓金會(huì)腰斬都不止。
特別需要指出，以上土地出讓金收入是毛收入，要扣除征地拆遷補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本以后才是純收入。平均而言，土地出讓中每年有40%左右是用來(lái)給工業(yè)項(xiàng)目，扣掉成本后基本上是虧的，或者最多能勉強(qiáng)打平；還有20%左右的土地用于道路、學(xué)校等公共設(shè)施，這部分沒有收入，只有支出；只有40%左右是商業(yè)住宅業(yè)用地，這部分有較高的正收益?？傮w來(lái)看，土地出讓金的純收入，在房?jī)r(jià)、地價(jià)一直上漲的好年份，基本上是毛收入的20%-25%，而現(xiàn)在這個(gè)比例肯定大幅度下降，最多達(dá)到10%-15%，可能低于10%甚至5%。這兩年，不少人口流出地的三四線城市，乃至一些過去過度建設(shè)、過度負(fù)債的二三線城市，不僅土地出讓金的純收益比例顯著降低，還出現(xiàn)了出讓金總收入大幅度下降的狀況。
過去十五年我國(guó)一共進(jìn)行了四輪較大規(guī)模的信貸刺激，地方政府積累了非常高的存量債務(wù)，內(nèi)地的貴州、云南、湖南、甘肅、重慶幾個(gè)省市都是比較突出的例子。東部地區(qū)的江蘇、天津、山東等也是高負(fù)債，還債付息壓力較大。不僅各地償債的壓力非常不均衡，還債的能力更不均衡。有些地方，其土地出讓金的純收入，甚至加上其他所有可以動(dòng)員的用于還債的收入，覆蓋地方債務(wù)的利息存在巨大困難，不少城市只能借新還舊，不斷展期，甚至違約；有一些地方連?；具\(yùn)轉(zhuǎn)都開始出現(xiàn)問題，甚至出現(xiàn)了要求地方官員以個(gè)人信用去貸款，然后給地方公務(wù)員和事業(yè)單位人員發(fā)工資的狀況。
我覺得，這些高負(fù)債地區(qū)未來(lái)面臨的，可能主要不是怎么樣謀劃進(jìn)一步發(fā)展的問題，而是要盡快約束過度發(fā)展沖動(dòng)，在保證基本服務(wù)的基礎(chǔ)上將主要精力用來(lái)財(cái)政重整和債務(wù)償還的問題。當(dāng)然，有些城市自己根本還不起，不得不依賴中央推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的債務(wù)重組。這些高負(fù)債地區(qū)的主要問題，是過去借了太多的債，搞了過多過度建設(shè)。如何有效地處理這些地區(qū)天量的存量債務(wù)，如何約束地方政府進(jìn)一步推動(dòng)超常規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防止進(jìn)一步無(wú)效投資，將是未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)要面臨的重大挑戰(zhàn)。
問：有市場(chǎng)人士撰文認(rèn)為，在地方政府遭遇了3年疫情和地產(chǎn)滑坡兩大前所未有沖擊之時(shí)，中央政府應(yīng)該及時(shí)兜底地方債，防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)酵。針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部官網(wǎng)一份提案回復(fù)，要堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。7月24日召開的政治局會(huì)議指出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。地方債務(wù)危機(jī)最終會(huì)軟著陸還是硬著陸？
陶然：如果中國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦體制，地方政府債務(wù)自己背還是有道理的。但中國(guó)恰恰是一個(gè)單一制國(guó)家，地方政府在一定程度上可以被認(rèn)為是中央的派出機(jī)構(gòu)，雖然地方政府也有一定的自主權(quán)，但整體而言中國(guó)還是個(gè)財(cái)政、行政集權(quán)的體制。
就目前的情況而言，一個(gè)更重要的問題是地方政府很多債是從國(guó)有金融系統(tǒng)借出來(lái)的，雖然也有不少來(lái)自于所謂的“影子銀行”，比如各類信托機(jī)構(gòu)，但這些“影子銀行”的錢也大都來(lái)自于國(guó)有金融系統(tǒng)，是為了規(guī)避正規(guī)銀行信貸約束而從國(guó)有金融系統(tǒng)中以較高利息把資金轉(zhuǎn)貸出來(lái)的。
換句話說，無(wú)論是正規(guī)銀行還是影子銀行，地方債主要都是來(lái)自于以國(guó)有銀行為主導(dǎo)的金融體系。如果地方政府還不起錢，那么國(guó)有銀行主導(dǎo)的金融體系就會(huì)受到巨大沖擊，并進(jìn)而對(duì)整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大的影響。當(dāng)然，如果財(cái)政部不提出“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”，地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問題可能還會(huì)更嚴(yán)重。但這個(gè)政策真要實(shí)施下去，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)很大，地方政府可能干脆擺爛。比如西南地區(qū)某地，就說這些是地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)，不是地方政府的債務(wù)，但實(shí)際上都是地方政府以前通過投融資平臺(tái)企業(yè)借的?，F(xiàn)在這么撇清關(guān)系，讓國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)來(lái)逃債，實(shí)際上是一種擺爛的做法。
我覺得，當(dāng)初地方政府就不應(yīng)該借這么多債，去搞這么大規(guī)模的超常規(guī)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但既然現(xiàn)在這么大的債務(wù)存量已經(jīng)出現(xiàn)了，而且每次債務(wù)擴(kuò)張時(shí)中央也沒有采取有效的措施約束地方債務(wù)的過度擴(kuò)張。相反，2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，中央和地方合作建構(gòu)了如下一個(gè)格局：經(jīng)濟(jì)增速一下滑，地方政府就會(huì)對(duì)中央施加政策寬松和貨幣放水的壓力，而中央也會(huì)習(xí)慣性地推動(dòng)宏觀刺激，直到經(jīng)濟(jì)過熱、泡沫過大以后，再進(jìn)行各類行政性調(diào)控。調(diào)控之后過段時(shí)間經(jīng)濟(jì)又下行了，再開啟下一輪宏觀刺激周期。從2009年開始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就出現(xiàn)了一個(gè)增刺激——控制——再刺激——再控制的四次循環(huán)往復(fù)。在這個(gè)過程中，地方政府過度建設(shè)，當(dāng)然負(fù)有主要的責(zé)任，但經(jīng)濟(jì)一下滑，中央又推動(dòng)各種刺激政策，實(shí)際上是容忍甚至鼓勵(lì)了地方大規(guī)模借債。也正是從這個(gè)意義上講，地方和中央對(duì)目前巨額存量地方債務(wù)都有一定的責(zé)任。
當(dāng)然，完全可以理解財(cái)政部的以上說法，畢竟財(cái)政部是替中央政府看錢袋子的，2009年后多輪刺激也不主要是財(cái)政部推動(dòng)的。但財(cái)政部說“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看是一個(gè)不可置信的承諾，你可以這么說，但地方政府也不會(huì)真正這么理解。所以今年7月24日召開的政治局會(huì)議提出來(lái)要實(shí)施一攬子的化債方案，中央政府最終一定會(huì)介入，也不得不介入。地方債的債權(quán)人，主要是國(guó)有銀行和一些金融機(jī)構(gòu)、地方政府，包括中央政府，大家恐怕不得不坐下來(lái)談，制定一個(gè)比較全面的債務(wù)重組方案。我們當(dāng)然希望地方債務(wù)，乃至于中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，都能實(shí)現(xiàn)軟著陸，但如果態(tài)度不堅(jiān)決，手段不完善，處理不好就容易帶來(lái)硬著陸，引發(fā)金融系統(tǒng)震蕩和對(duì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的損害。
問：有人分析總結(jié)，在今天中國(guó)巨大的非金融企業(yè)債務(wù)中，國(guó)有企業(yè)占90%，恒大這樣的“壞孩子”占5%，真正做實(shí)事的民營(yíng)企業(yè)僅占5%——但恰恰是這承擔(dān)5%債務(wù)的民營(yíng)企業(yè)，撐起了今天生活中日用商品方方面面的豐富性。這也說明債務(wù)和信貸，從來(lái)都不是中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大阻礙。怎么看待這一觀點(diǎn)？當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)面臨的主要問題有哪些，如何恢復(fù)他們的預(yù)期與信心？
陶然：我覺得這個(gè)數(shù)據(jù)肯定不準(zhǔn)。我查了一下，比如2022年底，中國(guó)社會(huì)融資存量為344.2萬(wàn)億，其中居民部門獲得74.9萬(wàn)億，占21.8%；政府部門獲得60.2萬(wàn)億，占17.5%；國(guó)有企業(yè)獲得138.9萬(wàn)億，占40.4%，民營(yíng)企業(yè)獲得70.2萬(wàn)億，占20.3%。而且，在融資價(jià)格上，民企比國(guó)企高很多。比如2021年，國(guó)企獲得的貸款利率為3.8%，民企獲取的貸款年化利率平均達(dá)到5.6%，民企獲得的信貸資金價(jià)格比國(guó)企高47.4%。
應(yīng)該說，現(xiàn)在以國(guó)有銀行為主導(dǎo)的金融系統(tǒng)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)獲得比較便宜且可持續(xù)的信貸，確實(shí)不是非常友好。最近十來(lái)年，上游國(guó)有企業(yè)和地方政府（及其投融資平臺(tái)）比較容易獲得低息信貸，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)主要集中在能源、原材料行業(yè)，比如煤炭、鋼鐵，石油石化，還有一些高端裝備制造上游行業(yè)，此外電信、交通這些非金融高端服務(wù)業(yè)部門。此外，地方政府投融資平臺(tái)類國(guó)企，往往也能獲得比較廉價(jià)的信貸。由于這些國(guó)企背后有中央和地方政府的隱性擔(dān)保和背書，從銀行角度來(lái)看把低利率貸款大規(guī)模貸給他們無(wú)論從經(jīng)濟(jì)上還是政治都是比較有保障。所以，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，民營(yíng)企業(yè)能夠獲得的信貸不僅數(shù)量少，而且利率偏高，導(dǎo)致很多民營(yíng)企業(yè)不得不主要依靠自己賺來(lái)的資金來(lái)投入運(yùn)轉(zhuǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)好，增長(zhǎng)持續(xù)，尤其是出口情況較好，企業(yè)容易賺錢的時(shí)候，既有金融體制對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的約束就不是特別大。一旦經(jīng)濟(jì)增速下滑，出口受到約束的時(shí)候，民營(yíng)企業(yè)賺的錢少了，貸款又難，利息也較高，那么困難就加大了。尤其是2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)開始后，現(xiàn)有金融體系對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的約束就會(huì)增強(qiáng)。
進(jìn)一步說，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)也非常復(fù)雜，有生產(chǎn)型的，有服務(wù)型的，有不少創(chuàng)造價(jià)值的，也還有不少套利性的民營(yíng)企業(yè)，比如各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去拿到各種合同的民營(yíng)企業(yè)。應(yīng)該說，拉動(dòng)中國(guó)過去20多年經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，主要還是那些以生產(chǎn)消費(fèi)品為主、出口導(dǎo)向的民營(yíng)制造業(yè)企業(yè)，而且其中外資一直占相當(dāng)比重，本世紀(jì)初對(duì)中國(guó)出口的貢獻(xiàn)大概在百分之六七十，現(xiàn)在也有百分之三四十。這一類民營(yíng)企業(yè)建構(gòu)了巨大的制造業(yè)產(chǎn)能，在國(guó)際市場(chǎng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)攻城略地，這是過去二十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)富累積的根本來(lái)源。
現(xiàn)在這些出口導(dǎo)向的制造業(yè)民營(yíng)企業(yè)面臨的主要問題，是中國(guó)與美國(guó)等西方國(guó)家，因?yàn)檫^去20多年貿(mào)易順差持續(xù)攀升等問題導(dǎo)致了明顯的國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦和沖突，加上疫情帶來(lái)國(guó)際供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，讓很多西方國(guó)家開啟了所謂的“去風(fēng)險(xiǎn)”操作，結(jié)果是中國(guó)強(qiáng)大的供應(yīng)鏈開始有外移趨勢(shì)。一些原來(lái)在中國(guó)的外資企業(yè)開始在越南、印度、墨西哥等國(guó)設(shè)廠；加上中國(guó)很多本土民營(yíng)企業(yè)的主要客戶是給比如美國(guó)的一些大型連鎖超市代工的，其訂單、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、款式都是來(lái)自于他們，客戶下了訂單，中國(guó)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)，這些大型國(guó)際連鎖超市如果為了避免經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)把其他國(guó)家當(dāng)成替代生產(chǎn)地，然后慢慢把產(chǎn)能轉(zhuǎn)移過去，那么這些中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)也不得不跟著搬遷。我甚至看到國(guó)內(nèi)一些白色家電的本土企業(yè)，為了防止脫鉤斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)，也不得不到墨西哥或者東南亞去設(shè)廠。所以，對(duì)于這些民營(yíng)企業(yè)來(lái)說，其面臨的主要問題就是中國(guó)跟主要出口國(guó)市場(chǎng)貿(mào)易戰(zhàn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。要恢復(fù)這部分企業(yè)的預(yù)期和信心，主要還是要在全面對(duì)外對(duì)內(nèi)開放打破國(guó)內(nèi)行政性壟斷的同時(shí)，努力處理好國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系，其中前者更是后者成功的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
實(shí)際上，我國(guó)的地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)，包括外資企業(yè)，整體而言都是極力提供各種優(yōu)惠條件，并努力培育，這是激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)所決定的。地方政府壓制民營(yíng)制造業(yè)企業(yè)的情況，比如吃拿卡要的問題，總體而言還是很少。如果說存在一些這樣的問題，那主要還是發(fā)生在不具備流動(dòng)性的服務(wù)業(yè)部門，以及一些資源型行業(yè)的民企。后面這些領(lǐng)域當(dāng)然更多需要依靠法治，防止地方政府的亂為，但對(duì)于民營(yíng)制造企業(yè)，其發(fā)展與否，主要還是一個(gè)如何處理好國(guó)際關(guān)系的問題。
問：有觀點(diǎn)認(rèn)為，拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，除了出口、消費(fèi)、投資三駕馬車，背后的還有一個(gè)被忽視的底層驅(qū)動(dòng)力——那就是中國(guó)特有的土地經(jīng)營(yíng)模式。有人估計(jì)，改革開放40多年，中國(guó)賣地收入是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力之一，可以說，正是新中國(guó)的土地改革，才成就了今天的經(jīng)濟(jì)崛起。怎么看土地財(cái)政的發(fā)展模式，其有何利弊？
陶然：我的測(cè)算是2000年以來(lái)中國(guó)土地出讓收入大概57-58萬(wàn)億的水平，當(dāng)然地方政府還借了90萬(wàn)億以上的債務(wù)。
有一些人提出，中國(guó)過去20多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)自于我國(guó)特有的土地經(jīng)營(yíng)模式，但我認(rèn)為這個(gè)說法確實(shí)是有問題。過去20多年，中國(guó)的高速增長(zhǎng)本質(zhì)上是來(lái)自1990年代中后期，冷戰(zhàn)結(jié)束之后，中國(guó)有效地利用了外資、技術(shù)、人才；地方政府以廉價(jià)勞動(dòng)力、低價(jià)工業(yè)用地和寬松的環(huán)保條件進(jìn)行國(guó)內(nèi)逐底競(jìng)爭(zhēng)；中央政府通過壓低人民幣匯率，加上出口退稅進(jìn)行國(guó)際逐底競(jìng)爭(zhēng)。這兩層逐底競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合全球化大背景，使得中國(guó)成為消費(fèi)品制造業(yè)的投資天堂。
上世紀(jì)90年代正是東亞韓日等先行經(jīng)濟(jì)體相對(duì)勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)因成本上升而選擇外遷的時(shí)代。中國(guó)則在國(guó)內(nèi)一般消費(fèi)品嚴(yán)重過剩的背景下迅速推動(dòng)出口導(dǎo)向的外向型發(fā)展策略，結(jié)合本國(guó)的便宜土地、豐富勞動(dòng)力、低門檻的勞工與環(huán)境保護(hù)政策全力吸引外資，尤其是相鄰東亞經(jīng)濟(jì)體的投資，利用后者掌握的技術(shù)和國(guó)際市場(chǎng)渠道實(shí)現(xiàn)了出口增長(zhǎng)奇跡。特別是2002年加入WTO之后，全球消費(fèi)品市場(chǎng)對(duì)華基本上實(shí)現(xiàn)了全面開放，中國(guó)制造的消費(fèi)品可以按最惠國(guó)關(guān)稅進(jìn)入164個(gè)WTO成員國(guó)市場(chǎng)。
上世紀(jì)末和本世紀(jì)初也正好是全球價(jià)值鏈生產(chǎn)模式的蓬勃發(fā)展期。在這個(gè)生產(chǎn)模式下，作為主導(dǎo)企業(yè)的跨國(guó)公司有效掌握了知名品牌和關(guān)鍵技術(shù)，甚至還掌握了市場(chǎng)批發(fā)和零售網(wǎng)絡(luò)。因此，在中國(guó)從事制造業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)，只要以組裝工廠或原始設(shè)備制造商（OEM）的身份加入價(jià)值鏈，就可以繞過品牌障礙將其制造、組裝的產(chǎn)品通過沃爾瑪?shù)却笮土闶凵袒蛉驎r(shí)尚品牌廠商的渠道行銷到全球市場(chǎng)，而其產(chǎn)品設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定、分銷和零售都由跨國(guó)主導(dǎo)企業(yè)完成；即使是諸如個(gè)人電腦、數(shù)碼相機(jī)、智能手機(jī)以及手持平板電腦類的信息與通信高技術(shù)產(chǎn)品，中國(guó)企業(yè)也完全可以選擇價(jià)值鏈上技術(shù)要求較低或最終制成品組裝類的低附加值工作，伴隨發(fā)明、設(shè)計(jì)這些高科技產(chǎn)品的價(jià)值鏈主導(dǎo)企業(yè)取得小部分增加值。
這一時(shí)期，全球制造業(yè)生產(chǎn)的模塊化趨勢(shì)也讓高科技產(chǎn)品的不同功能部件可獨(dú)立設(shè)計(jì)并在不同地點(diǎn)生產(chǎn)，最后集中到相對(duì)生產(chǎn)成本最低的國(guó)家組裝。這就有效推動(dòng)了中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)從早期的“三來(lái)一補(bǔ)”模式逐步發(fā)展到高度依賴加工出口（即利用進(jìn)口零部件組裝產(chǎn)品出口）高科技產(chǎn)品，或以跨國(guó)公司供應(yīng)商身份進(jìn)入買方（批發(fā)和零售商）主導(dǎo)價(jià)值鏈、以用貼牌生產(chǎn)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈模塊化生產(chǎn)模式。因此，在研發(fā)設(shè)計(jì)、技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè)較低投入情況下，中國(guó)取得了制造業(yè)出口增長(zhǎng)的奇跡，2002-2008年間年均出口增長(zhǎng)率超過了20%。
這里需要強(qiáng)調(diào)的是，正是有了出口快速增長(zhǎng)，中國(guó)國(guó)內(nèi)各行各業(yè)的收入才有了顯著提高，也才使得地方政府的大規(guī)模土地財(cái)政和土地金融操作成為可能，這里面就出現(xiàn)了一個(gè)人民幣匯率沒有完全市場(chǎng)化情況下外匯儲(chǔ)備累積過多導(dǎo)致的基礎(chǔ)貨幣超發(fā)。實(shí)際上，從21世紀(jì)初開始，中國(guó)增長(zhǎng)模式就出現(xiàn)了經(jīng)常賬戶的較大順差，由此所帶來(lái)的人民幣升值和國(guó)際貿(mào)易沖突壓力已開始逐步累積。在這個(gè)發(fā)展模式下，中央政府通過壓低人民幣匯率并抑制人民幣隨勞動(dòng)生產(chǎn)率變化正常升值，外加出口退稅等措施，配合地方政府壓低勞工、工業(yè)用地和環(huán)境價(jià)格的逐底式競(jìng)爭(zhēng)，有助于持續(xù)加大中國(guó)的貿(mào)易順差，而投機(jī)者也因人民幣升值過緩向中國(guó)注入大量熱錢。結(jié)果是中國(guó)的外匯儲(chǔ)備從1995年的736億美元迅速升高到2000年的1656億美元。2006年、2009年和2011年更是分別突破1萬(wàn)億、2萬(wàn)億和3萬(wàn)億美元，并于2014年6月接近4萬(wàn)億美元的歷史高點(diǎn)。
在人民幣明顯低估、持匯者希望兌換人民幣，而央行通過商業(yè)銀行對(duì)結(jié)匯來(lái)者不拒，中國(guó)政府就能在超發(fā)大約30萬(wàn)億人民幣基礎(chǔ)貨幣的同時(shí)，獲得手上掌握的巨額外匯儲(chǔ)備。一方面，這些外匯儲(chǔ)備成為中央政府掌握在手的可用外匯資產(chǎn)；另一方面，超發(fā)的巨額基礎(chǔ)貨幣又進(jìn)入中央能有效控制、且自身又具備行政性壟斷地位的國(guó)有金融體系，再由后者以貸款方式發(fā)放，通過“廣義貨幣”的形式大幅增加了經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性。在現(xiàn)有財(cái)金體制下，政府不僅對(duì)其財(cái)政收入有絕對(duì)支配權(quán)，而且對(duì)國(guó)有主導(dǎo)的金融體系及其信貸資源具備相當(dāng)大的引導(dǎo)權(quán)和配置權(quán)。
可也正是上述出口順差、熱錢涌入所帶來(lái)的人民幣基礎(chǔ)貨幣超發(fā)，構(gòu)成了2009年國(guó)際金融危機(jī)后幾輪大規(guī)模信貸刺激的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致了各級(jí)別城市房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲，地方政府商業(yè)、住宅業(yè)用地出讓收入的快速上升，地方大規(guī)模工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的建設(shè)，以及上游能源、原材料國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張。
因此，地方政府能夠把土地財(cái)政、土地金融做到現(xiàn)在這樣一個(gè)驚人的規(guī)模，本質(zhì)上是中國(guó)出口快速增長(zhǎng)所直接和間接帶來(lái)的財(cái)富和收入，通過匯率體制、金融體制以及中國(guó)特有的土地管理體制在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系中進(jìn)行再分配的結(jié)果，而不是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本來(lái)源。
總之，不是現(xiàn)有的土地經(jīng)營(yíng)模式帶來(lái)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起，而是大規(guī)模對(duì)外開放和對(duì)外出口帶來(lái)了過去20多年的快速增長(zhǎng)， 其中土地財(cái)政和土地金融本質(zhì)上是這個(gè)發(fā)展模式的一個(gè)結(jié)果。一段時(shí)間內(nèi)，它們也確實(shí)推動(dòng)了中國(guó)城市的快速擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)建設(shè)，但最終也帶來(lái)現(xiàn)在尾大不掉的地方債務(wù)和房地產(chǎn)泡沫問題。
問：對(duì)于當(dāng)前中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的問題，一些人表示，最終可能需要政府的大力干預(yù)，就像2008年美國(guó)被迫介入那波房地產(chǎn)引發(fā)的金融危機(jī)。2015年，在住房供應(yīng)過剩拖累房?jī)r(jià)的情況下，樓市啟動(dòng)了“棚改貨幣化”操作，刺激了住房需求。但市場(chǎng)顯然已今非昔比，政策如何破解房地產(chǎn)的難題，怎么評(píng)價(jià)當(dāng)年貨幣化安置給三四線城市帶來(lái)的影響？房地產(chǎn)市場(chǎng)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中所占比重高達(dá)四分之一，樓市陰霾日益加重，是否會(huì)危及備受期待的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇？
陶然：2016年推動(dòng)的房地產(chǎn)“去庫(kù)存”及“棚戶區(qū)改造”政策構(gòu)成2015—2017年間新一輪信貸刺激的主要抓手，也成為同期不少三、四線人口流出地城市房?jī)r(jià)飆漲的關(guān)鍵?！芭锔摹痹瓉?lái)意在幫助 “城市棚戶區(qū)”住房困難群眾“出棚進(jìn)樓”，但在此輪大規(guī)?！芭锔摹敝?，很多一二線城市的房?jī)r(jià)已出現(xiàn)顯著上升，本身就已經(jīng)引發(fā)了這些城市對(duì)城中村和老舊小區(qū)的加速更新，因此一二線城市本身的“棚戶區(qū)”就較少。加上這些城市的住房庫(kù)存原來(lái)就不太高，地方政府自然缺乏積極性推動(dòng)“棚改”。
相反，很多人口流出地的三四線城市非常積極申請(qǐng)“棚改”資金，恰恰是因?yàn)檫@些城市在之前兩輪刺激政策退潮后積累了大量未出清的商品房，希望利用“棚改”給地方政府和開發(fā)商“解套”。
在這一輪“棚改”操作中，央行以PSL（抵押補(bǔ)充貸款）方式向國(guó)家開發(fā)銀行直接超發(fā)貨幣，而地方政府在規(guī)劃一批棚改項(xiàng)目后向國(guó)開行申請(qǐng)專項(xiàng)貸款并以貨幣化安置方式向棚戶區(qū)居民發(fā)放拆遷補(bǔ)償款，“棚改”拆遷戶再以拆遷補(bǔ)償款來(lái)購(gòu)買本地累積的庫(kù)存商品房。在這種直接“放水”的強(qiáng)力刺激下，貨幣化“棚改”比例從2014年低于10%躍升至2016年的48.5%和2017 年的 50% 以上。截止2017年末，國(guó)開行累計(jì)發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款3.4萬(wàn)億，而到2018年5月末又發(fā)放“棚改”貸款4369億元以支持棚改續(xù)建及2018年580萬(wàn)套新開工項(xiàng)目的建設(shè)?！按笏唷笔健芭锔摹贝碳ち撕芏嗳丝诹鞒龅爻鞘蟹?jī)r(jià)的大幅上漲，不少城市房?jī)r(jià)兩年內(nèi)翻番。
現(xiàn)在看來(lái)，那次以“棚改”為抓手，以去房地產(chǎn)去庫(kù)存為主要目標(biāo)的新一輪刺激不僅沒有緩解一二線主要人口流入地城市住房短缺和價(jià)格過高問題，還帶來(lái)了不少三四線人口流出地城市“去庫(kù)存棚改”后地方債務(wù)的過快攀升。
那些積極推動(dòng)“棚改”的地方很多本身是人口流出地城市，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況本來(lái)就不太好，所以才會(huì)出現(xiàn)大量商品房庫(kù)存。即使這一輪“棚改”確實(shí)消化了不少商品房庫(kù)存，但也同時(shí)積累了更高的地方債務(wù)和居民貸款，而未來(lái)“棚改”貸款順利償還的前提卻是地方政府必須以相當(dāng)高的價(jià)格出讓“棚改”拆遷出的土地。但通過這輪“棚改”解套的開發(fā)商基本上不再會(huì)在這些城市拿地，而那些誤判形勢(shì)、大規(guī)模在三四線城市拿地的開發(fā)商，包括恒大和碧桂園，這一輪調(diào)控后損失慘重。
我認(rèn)為，也正是汲取了上一輪棚改的教訓(xùn)，今年以來(lái)中央政府強(qiáng)調(diào)要在超大、特大城市推動(dòng)城中村改造，意在增加人口流入地主要城市的住房供應(yīng)，這個(gè)方向肯定是正確的，但現(xiàn)在仍然存在一個(gè)信心問題。就是由于過去幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)的過度調(diào)控，大家對(duì)樓市，包括一線城市的樓市都普遍缺乏信心，一線城市的房地產(chǎn)也普遍出現(xiàn)了10% -20%的跌幅，而成交量還要下降得更多。在這個(gè)背景下，增加住宅供應(yīng)就可能賣不出去。
因此，我覺得首先應(yīng)該盡快把所有的限購(gòu)、限價(jià)、限貸，包括對(duì)開發(fā)商的一些融資約束盡快取消掉，但這對(duì)挽回樓市的信心仍然不夠。所以，我建議政府明確宣布未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期（比如20年）不征收以住宅物業(yè)為對(duì)象的房地產(chǎn)稅，還可以進(jìn)一步明確將住宅70 年產(chǎn)權(quán)改為永久，就是說70年到期之后自動(dòng)續(xù)期且無(wú)需再次繳納出讓金。
只有通過這樣一些制度性的政策改革措施，全面穩(wěn)定大家對(duì)于一二線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)和房?jī)r(jià)的信心。在此基礎(chǔ)上，再漸進(jìn)地推動(dòng)這些城市的老舊小區(qū)、城中村的拆除重建式改造，才會(huì)有比較穩(wěn)定的市場(chǎng)基礎(chǔ)。
問：您今年出版了一本《人地之間-中國(guó)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》， 據(jù)了解9個(gè)月已加印5次，對(duì)一本學(xué)術(shù)書籍而言確實(shí)少見。我看到該書最后一章大篇幅地討論了城中村、老舊小區(qū)拆除重建式改造問題，并提出了一個(gè)拆遷的創(chuàng)新模式，可否介紹一下這個(gè)創(chuàng)新模式，其對(duì)現(xiàn)有超大、特大城市城中村改造政策有什么含義？
陶然：應(yīng)該說，拆遷是一個(gè)世界性的難題。即使在比中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的日韓等地，也沒有真正解決好，很多位置非常良好的地段因?yàn)椤搬斪討魡栴}”根本拆不動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致了土地“最佳最高利用價(jià)值”難以實(shí)現(xiàn)， 對(duì)全社會(huì)而言是一個(gè)福利損失。在研究中國(guó)各地拆遷模式，包括過去10多年珠三角“三舊改造”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我提出應(yīng)該引入“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的拆遷模式制度創(chuàng)新。
舉例說明，比如說某個(gè)城市或者特大城市的某個(gè)區(qū)內(nèi)， 存在20個(gè)從經(jīng)濟(jì)上來(lái)看可以實(shí)施拆除重建式城市更新的老舊小區(qū)或者城中村，那么地方政府就可以明確告知這些老舊小區(qū)或者城中村的業(yè)主，計(jì)劃未來(lái)10年左右的時(shí)間逐步完成這些小區(qū)的拆除重建式更新，而且會(huì)確保業(yè)主原地或者就近回遷，因此每年大約會(huì)有 2-3個(gè)片區(qū)要納入改造。而且明確告知各個(gè)片區(qū)的所有業(yè)主，政府所能給出的一個(gè)比較市場(chǎng)化的、但非常穩(wěn)定的統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此有效穩(wěn)定業(yè)主的利益預(yù)期。在此基礎(chǔ)上，就可以推動(dòng)各個(gè)潛在更新片區(qū)之間作為土地供應(yīng)方的有效競(jìng)爭(zhēng)：通過第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放問卷進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)哪2-3個(gè)更新片區(qū)中支持該拆補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行拆遷的業(yè)主比例越高，這2-3個(gè)片區(qū)就會(huì)被列入今年的年度更新計(jì)劃，政府還會(huì)對(duì)這幾個(gè)片區(qū)給予規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至部分現(xiàn)金的獎(jiǎng)勵(lì)，這就通過各片區(qū)業(yè)主作為土地供應(yīng)方之間的競(jìng)爭(zhēng)有效調(diào)動(dòng)了被拆遷業(yè)主的合作積極性，抑制了片區(qū)少數(shù)業(yè)主敲竹杠的激勵(lì)，尤其是統(tǒng)一拆遷標(biāo)準(zhǔn)的制定以及相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施更會(huì)有效調(diào)動(dòng)同一片區(qū)不同業(yè)主之間通過相互合作來(lái)盡快實(shí)現(xiàn)共同改善、共同富裕。
其次，在經(jīng)過第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)挑出納入今年要拆遷的2-3個(gè)片區(qū)之后，就可以再設(shè)計(jì)一個(gè)有效機(jī)制去激發(fā)不同開發(fā)商之間作為潛在土地需求方的競(jìng)爭(zhēng)。比如，地方政府可以讓各房地產(chǎn)開發(fā)商提出一些更新的預(yù)案，包括安置方案，妥善解決剩余少數(shù)釘子戶的思路等，然后對(duì)不同方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析以及整合，然后經(jīng)業(yè)主進(jìn)行廣泛討論后最后定案，然后將改造方案掛上招標(biāo)平臺(tái)，讓各個(gè)開發(fā)商就繳納地價(jià)、公共設(shè)施乃至配套招商目標(biāo)而展開的項(xiàng)目需求方競(jìng)爭(zhēng)。
第三，為充分發(fā)揮前兩類競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，還應(yīng)該適度加大規(guī)劃的靈活度，合理調(diào)整更新片區(qū)范圍，充分利用更新片區(qū)附近的農(nóng)地、產(chǎn)業(yè)用地、乃至片區(qū)內(nèi)部相對(duì)連片且容易拆遷的地段一起納入更新片區(qū)。這就是所謂的“一個(gè)騰挪”，即在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎(chǔ)上，充分利用和更新地段連片的一般農(nóng)田、或更新地段內(nèi)部及附近的集體產(chǎn)業(yè)用地，甚至是片區(qū)內(nèi)部相對(duì)連片且較易拆遷的地塊先行推動(dòng)（全部或部分的）安置物業(yè)和融資開發(fā)建設(shè)，盡可能降低少數(shù)“釘子戶”業(yè)主對(duì)更新進(jìn)度的干擾，在實(shí)現(xiàn)大部分支持更新業(yè)主順利搬遷的同時(shí)，通過地方政府、開發(fā)商和支持更新業(yè)主的協(xié)力，并用“胡蘿卜”和“大棒”集中處理剩余少數(shù)“釘子戶”問題，最終成功完成更新。
除了城中村，類似思路完全可以適用于城市老舊小區(qū)的“拆除重建式”改造，而老舊小區(qū)拆除重建這次的中央政策似乎沒有強(qiáng)調(diào)，但我認(rèn)為也非常重要。相比于城中村業(yè)主單棟住宅的拆遷，老舊小區(qū)拆遷改造的難度往往更大，片區(qū)中任何一棟公寓樓只要有一個(gè)“釘子戶”，整棟樓就無(wú)法拆遷，甚至還可能引起整個(gè)片區(qū)難以啟動(dòng)更新的局面。因此，地方政府往往不愿意惹這個(gè)麻煩，干脆不拆了事。
從我近年來(lái)對(duì)很多城市老舊小區(qū)的調(diào)研來(lái)看，不少人口主要流入地城市的老舊小區(qū)確有必要進(jìn)行拆除重建式更新，因?yàn)橹挥羞@樣才能全面完善公共配套，包括拓寬道路、增加綠地、加配地下停車設(shè)施等，發(fā)揮這些地段土地的“最高最佳價(jià)值”。很多城市的老舊小區(qū)位置良好，房?jī)r(jià)完全可以支撐拆除重建的財(cái)務(wù)平衡要求。在這種情況下，除了制定一個(gè)較為優(yōu)厚的統(tǒng)一拆補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)（如確保新房獲得70年產(chǎn)權(quán)證、確保新房套內(nèi)面積不降低、確保臨時(shí)安置時(shí)間控制在1年到1年半之內(nèi)，確保原址回遷、確保新建停車位足夠且價(jià)格合理等）并開展各老舊小區(qū)對(duì)拆遷支持度的競(jìng)爭(zhēng)之外，第三方工作小組或潛在開發(fā)商進(jìn)入老舊小區(qū)開展工作時(shí)，還可以將片區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的原則進(jìn)一步延伸到老舊小區(qū)內(nèi)部的不同公寓樓之間。比如，那些首先取得全樓支持的所有業(yè)主將獲得一筆具有吸引力的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，而如果多個(gè)相鄰樓的所有業(yè)主都支持拆遷，就可以在前一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上再增加一個(gè)額外獎(jiǎng)勵(lì)。這樣就可以安排好相關(guān)業(yè)主臨時(shí)安置的基礎(chǔ)上，取得局部連片的土地并啟動(dòng)建設(shè)，然后以滾動(dòng)方式逐步完成小區(qū)的全面更新。
除了上述體制機(jī)制的創(chuàng)新外，還可以在老舊小區(qū)、城中村改造過程中引入一些技術(shù)創(chuàng)新，近年來(lái)建筑技術(shù)的發(fā)展非常迅速，裝配式建筑日益成熟而且成本快速下降，完全可以在大幅降低拆遷后建設(shè)時(shí)間，降低新建噪音干擾、大幅度降低建筑能耗的前提下，用很短時(shí)間就完成老舊小區(qū)拆遷中的安置房重建，尤其在房?jī)r(jià)較高的城市核心區(qū)域，可以首先在安置房建設(shè)中推廣。
談到這個(gè)創(chuàng)新模式和現(xiàn)有政府提倡的特大、超大城市城中村改造模式的關(guān)系。我覺得還是有必要進(jìn)行更多的政策討論和辯論，找到最好的政策組合。就目前的城中村改造政策來(lái)看，主要還是要求地方政府實(shí)現(xiàn)“凈地出讓”，這就意味著地方政府必須借助國(guó)有企業(yè)，尤其是城市更新平臺(tái)公司首先墊資負(fù)責(zé)所有的拆遷和安置工作，完成之后整理出來(lái)的多余土地（即所謂的融資地塊）直接凈地出讓。由于本地平臺(tái)型國(guó)有企業(yè)必須墊資支付拆遷安置的大量前期費(fèi)用，除了少量自有資金外，很大一部分資金恐怕必須來(lái)自于銀行貸款和地方專項(xiàng)債，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)跟過去一樣一路上行，那問題不大，但現(xiàn)在情況是不可能一路上行，甚至還可能下跌，那么這種“做地”的方式就可能將房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)過度集中到了這些國(guó)企和地方政府身上。一旦拆遷后騰出來(lái)的土地在“招拍掛”過程中達(dá)不到收入預(yù)期，甚至出現(xiàn)流拍，那么地方政府和國(guó)企的壓力就非常大了，不少城市過去和現(xiàn)在都出現(xiàn)過這個(gè)情況。
實(shí)際上，如果根據(jù)《人地之間》書里提到的“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的創(chuàng)新模式，無(wú)論是地方政府還是開發(fā)商都不需要提前支付太多資金，只要通過第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)選出業(yè)主支持度最高的城中村（或老舊小區(qū)）更新片區(qū)，就可以讓市場(chǎng)上多個(gè)開發(fā)商來(lái)競(jìng)爭(zhēng)（為獲得該片區(qū)更新和開發(fā)權(quán)）向政府繳納的地價(jià)。由于最后中標(biāo)的開發(fā)商將在片區(qū)更新中需要負(fù)責(zé)完成拆遷和安置工作，所以這種模式雖然本質(zhì)上是一種“毛地出讓”，但最后操作的結(jié)果卻非常接近于凈地出讓。這是因?yàn)殚_發(fā)商向政府競(jìng)價(jià)時(shí)本身就會(huì)扣掉開發(fā)商在更新中需支付的業(yè)主安置成本。與政府和國(guó)有平臺(tái)公司進(jìn)行拆遷安置然后凈地出讓再扣除平臺(tái)公司前期成本相比，這種模式下政府拿到的地價(jià)收入不會(huì)有太大的差距，但拆遷安置的成本及其風(fēng)險(xiǎn)則由民營(yíng)開發(fā)商來(lái)承擔(dān)，競(jìng)爭(zhēng)性的民營(yíng)開發(fā)商對(duì)相應(yīng)地段的安置建設(shè)成本以及這個(gè)片區(qū)商品房銷售前景及其風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估一定會(huì)更好。那些敢于拿地的開發(fā)商一定都是具有相應(yīng)實(shí)力。換句話說，城中村改造都必須凈地出讓這個(gè)思路，我覺得需要再考慮，它給地方政府和地方平臺(tái)企業(yè)帶來(lái)的行政壓力過大，財(cái)務(wù)成本也太高了。
現(xiàn)有政策還有另外一個(gè)值得討論的方面，就是城中村改造是否應(yīng)該和保障性住房建設(shè)結(jié)合起來(lái)，我認(rèn)為這一點(diǎn)尤其需要慎重，不宜過度強(qiáng)調(diào)。這是因?yàn)?，在城中村或老舊小區(qū)的改造中，除了給原業(yè)主建設(shè)安置房外，還必須通過增加一部分商品房建設(shè)來(lái)平衡原有業(yè)主的安置成本。一般而言，開發(fā)商在城市片區(qū)拆除重建中所建設(shè)銷售的那部分商品房要給地方政府支付相當(dāng)數(shù)額的地價(jià)，而城中村和老舊小區(qū)改造的安置房等成本就是來(lái)自于開發(fā)商給地方政府這部分商品房地價(jià)的扣除。如果非要在這些商品房建設(shè)中搭配一些保障性住房，那么這部分地價(jià)就會(huì)大幅度下降，甚至難以覆蓋安置建設(shè)成本，結(jié)果是本來(lái)拆除重建可以算得過來(lái)賬的片區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)改造，或者即使可以算得過來(lái)賬的片區(qū)，地方政府的土地出讓金也會(huì)大幅度降低，此時(shí)地方政府干脆不改了。與其這樣，不如完全按照市場(chǎng)化運(yùn)作，在商品房建設(shè)中不要強(qiáng)行要求搭配保障房，以此最大化地方政府的財(cái)政收益，然后政府再用其中的部分財(cái)政收益對(duì)需要住房保障的人進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償，這是最有效率的方法。非要配建保障性住房，會(huì)導(dǎo)致很多本來(lái)可以改造的片區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)拆除重建式改造，這個(gè)政策本來(lái)要達(dá)到的目的反而實(shí)現(xiàn)不了。
那么如何在拆除重建過程中增加住房保障呢？有很多人認(rèn)為，經(jīng)過改造以后的城中村，房租大漲、精致化，不再是流動(dòng)人口的“落腳城市”了。但我認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)改造后的城中村地段房?jī)r(jià)和租金大漲，本質(zhì)上還是因?yàn)椴疬w困局導(dǎo)致一些城市只實(shí)現(xiàn)了少數(shù)城中村的拆除重建后就無(wú)法繼續(xù)推動(dòng)下去了。
如果通過《人地之間》所提“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的方法逐步實(shí)現(xiàn)所有可更新城中村的拆除重建，那么不僅可以穩(wěn)定增加商品房供應(yīng)，有效抑制房?jī)r(jià)過快上漲，還可以大幅增加租賃住房供應(yīng)。首先是被拆遷業(yè)主往往有多套安置住房，其中部分會(huì)進(jìn)入城市租賃住房市場(chǎng)。
其次，也是更重要的，城中村改造中往往還需要對(duì)原村集體物業(yè)進(jìn)行新的物業(yè)補(bǔ)償，但原來(lái)補(bǔ)償中往往安排了過多的商業(yè)、辦公物業(yè)，但大城市、特大城市商業(yè)、辦公物業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重過剩，租賃住房卻嚴(yán)重短缺。在中央政策積極鼓勵(lì)利用集體土地建設(shè)租賃住房的背景下，如果把部分開發(fā)商還建的集體物業(yè)安排為租賃住房或長(zhǎng)租公寓，就不僅有效緩解了城市租賃住房嚴(yán)重短缺的局面，還將大幅度降低地方政府提供保障性住房的壓力。
還有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)，就是在珠三角很多城市，村民自己蓋的房子很多超過地方政府規(guī)定的合法面積，這些法外建筑村民當(dāng)然也希望得到補(bǔ)償，但地方政府卻很難認(rèn)賬，結(jié)果是拆遷拆不動(dòng)。但這個(gè)問題其實(shí)也有一個(gè)比較好、雙方各退一步的解決方法，就是在前述補(bǔ)償集體的長(zhǎng)租公寓式物業(yè)建設(shè)中，多蓋一些面積的租賃公寓按照一定的比例去置換村民的法外面積，這些補(bǔ)償?shù)墓⒅荒艹鲎?，且收取的那部分租金直接落?shí)到被補(bǔ)償?shù)拇迕窦彝ァ＿@樣村民對(duì)拆遷的支持度會(huì)大幅度增加，而同時(shí)也通過更為市場(chǎng)化的機(jī)制增加了城市的租賃住房供應(yīng)，也就沒有必要非要地方政府自己建設(shè)保障性住房了?，F(xiàn)有商品房搭配保障性住房的操作，其實(shí)助長(zhǎng)了地方政府的懶政行為，不僅大幅度降低了地方政府出讓金收入，還難以保證保障性住房的合理分配，基本上對(duì)最需要保障的農(nóng)民工和新就業(yè)大學(xué)生沒有助益，是時(shí)候反思這些政策了。