作者｜賈擁民
均衡研究所學(xué)術(shù)顧問，浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員
近日，在青年人失業(yè)率高企，同時考公、考編、考研熱持續(xù)不退的背景下，公務(wù)員、事業(yè)編制縮編的新聞成了人們關(guān)注的熱點。
一則人口小縣的機構(gòu)編制改革試點卻引起廣泛關(guān)注——湖南省湘西州古丈縣以“優(yōu)化政務(wù)服務(wù)效能，減輕財政供養(yǎng)壓力”為目標(biāo)啟動機構(gòu)改革。古丈縣是湖南省人口最少的縣，只有14.3萬人口，GDP總量僅為35億元。
古丈縣并非孤例。過去幾年來，山西省婁煩、河曲、榆社等人口小縣已經(jīng)先行一步，它們不僅撤并精簡了多個行政部門，還縮減了部分事業(yè)單位的編制，有的縣編制縮減數(shù)量超過了一千個。另外，安徽省也從2023年開始，在全省范圍內(nèi)選擇了4個常住人口較少的縣（區(qū)）開展人口小縣機構(gòu)改革試點。
8月21日出版的最新一期《財新》周刊的封面報道《怎樣消化地方債》披露了一個消息。中央銀行及金融機構(gòu)將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5萬億元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個西南部省份需要付出一些代價，其中包括將公務(wù)員縮編20%。
機構(gòu)改革幾乎年年都在喊，但財政供養(yǎng)人員的數(shù)量卻一直在增長。這次真的會有所不同嗎？
某些地區(qū)官民比過高，長期看不可持續(xù)
2023年3月份，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定“中央國家機關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減”。
這是中國機構(gòu)改革歷史上首次明確提出要縮減公務(wù)員規(guī)模，并且同時給出了具體指標(biāo)，指向性意義非常清晰。待中央一級機構(gòu)改革措施落地后，地方各級肯定都要跟進。
當(dāng)然，各地的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和人口結(jié)構(gòu)不一樣，在機構(gòu)改革的緊迫性、具體措施和實際影響等方面應(yīng)該都會有所差別。在這個意義上，人口小縣的縮編試點和“西南某省”的縮編傳聞，起到了很好的風(fēng)向標(biāo)作用。
從最一般的層面來說，公務(wù)員（政府雇員）編制的數(shù)量取決于他們承擔(dān)的公共事務(wù)的多少，后者最直觀的一個衡量因素是人口。在理論上，某個地區(qū)公務(wù)員的編制數(shù)量，應(yīng)該建立起與該地區(qū)常住人口之間的強相關(guān)性。
這也就意味著，在中國長期人口增長出現(xiàn)了從升到降的逆轉(zhuǎn)的情況下，公務(wù)員縮編本來就會成為一個趨勢性的要求，作為人口流出地的那些地區(qū)，尤其如此。
這種縮編要求在那些人口小縣上體現(xiàn)得最為明顯。
根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2021（縣市卷）》的數(shù)據(jù)，在納入統(tǒng)計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的超級小縣（市）有90個。但是，在現(xiàn)行的行政架構(gòu)下，無論人口多少，只要是縣級行政區(qū)，就得配備相應(yīng)的機構(gòu)和事業(yè)單位，供養(yǎng)規(guī)模龐大的編制人員。
極端情況下，有的縣人口只有幾萬人，但行政機構(gòu)與事業(yè)單位卻多達(dá)100多個，財政供養(yǎng)人員多達(dá)數(shù)千人。這種嚴(yán)重失衡，必然導(dǎo)致財政支出幾乎完全依靠轉(zhuǎn)移支付和負(fù)債的狀況，顯然是不可能持續(xù)下去的。（至于人浮于事、效率低下等弊端，就不多說了。）
當(dāng)然，某些特別地廣人稀的地區(qū)，以及在經(jīng)濟、政治等方面承擔(dān)著特殊作用的地區(qū)，比如有重要的國家安全意義的地區(qū)，可能是例外。
然而，公務(wù)員縮編會涉及實實在在的利益，在現(xiàn)實中推進面臨重重阻力。關(guān)于中國改革的一個共識可能是，只有到了不改革就實在不行的情況下才會真的發(fā)生?？s編其實也是現(xiàn)實困難倒逼的結(jié)果。
政府總支出有1/3用于支付公務(wù)員報酬
理論上，政府支出等于政府消費和政府投資之和。殷劍鋒的研究團隊參照世界銀行關(guān)于財政支出的統(tǒng)計方法，根據(jù)中國國家統(tǒng)計局的資金流量表，并對照支出法GDP和財政部公布的數(shù)據(jù)對政府消費進行了推算。
政府消費包括兩項，一是向政府雇員（公務(wù)員）支付的勞動報酬，二是社會保障和福利救助支出。
他們的計算結(jié)果表明，在中國財政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以后的超過60%。
2016年以后，公務(wù)員的工資收入水平并沒有太大提升（有些地方甚至可能是有所下降的），向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重的快速上升，只能是“吃財政飯”的人越來越多的結(jié)果。
而從橫向國際比較的角度來看，截至2020年，中國向政府雇員支付的勞動報酬占政府總支出的比重達(dá)到了34%，這在全世界范圍內(nèi)都是非常高的。在他們統(tǒng)計的15個國家中，中國這一比例比位居第二位的希臘高出了13個百分點，比其余 13個國家高出兩倍到5倍。如此“吃飯財政”，從長期來看可能是無以為繼的。
上面的數(shù)字反映的是全國的總體狀況，具體到不同地區(qū)，有的地方甚至出現(xiàn)了全部財政收入（本級財政收入加上來自上級的轉(zhuǎn)移支付）也不足以供養(yǎng)所有在編人員的情況。近年來，地方政府“借錢”發(fā)工資的消息屢見不鮮，是這種困境的一個表現(xiàn)。
眾所周知，以往中國經(jīng)濟發(fā)展的一大特征是政府借錢投資基礎(chǔ)設(shè)施來拉動增長，但是這會導(dǎo)致地方債務(wù)的積累，從而帶來了巨大的還本付息壓力，特別是在那些未能形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。化解地方債，也構(gòu)成了縮編的一大動力。而中央的介入化解地方債，可能打開了通過財政重整推動縮編的時間窗口。
化解地方債務(wù)壓力倒逼縮編
一般采用負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）、債務(wù)率（政府債務(wù)余額/綜合財力）和利息支出率（政府債務(wù)付息支出/政府支出）這三個指標(biāo)來衡量政府債務(wù)壓力。
有數(shù)據(jù)表明，截至2022年底，全國地方政府顯性債務(wù)余額達(dá)到了35.1萬億元，城投平臺帶息債務(wù)規(guī)模達(dá)到55.0萬億元，合計規(guī)模為90.1萬億元。
納入城投平臺有息債務(wù)后，我國地方政府的廣義負(fù)債率達(dá)到了74.4%，廣義債務(wù)率更是達(dá)到了320.4%，處于比較高的水平。分省份來看，廣義債務(wù)率超過300%的省份也已經(jīng)達(dá)到了18個。
當(dāng)然，“化債”不等于“還債”。
除了債務(wù)率之外，還要考慮另一個指標(biāo)，即利息支出率，它衡量的是每年政府支出中有多少錢被用來償還債務(wù)利息。根據(jù)華創(chuàng)證券的統(tǒng)計，從全國平均來看，地方政府的利息支出率為8%左右。而在地級市一級，全國只有30%的地級市利息支出率在7%以下，另有23%的地級市的利息支出率介于7%至10%之間，但是有34%的地級市利息支出率介于10%-20%之間，還有13%的地級市利息支出率超過20%。其中，新疆、云南、貴州、天津、黑龍江等省市區(qū)的地級市付息壓力明顯高于全國水平。
然而，中國當(dāng)前的制度是，地方政府利息支出率高于10%，就可能觸發(fā)財政重整。財政重整指的是，地方政府在面臨債務(wù)高風(fēng)險時，采取相應(yīng)措施使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，以便恢復(fù)財政收支平衡。
具體規(guī)定是由2016年11月14日國務(wù)院發(fā)布《地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函（2016）88號）給出的：市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%，或?qū)ｍ梻鶆?wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃。
而在財政重整的措施中，有一項是，“機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構(gòu)編制、人員等措施；暫停地方自行出臺機關(guān)事業(yè)單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出”。
原因很直接，通過縮減公務(wù)員編制來降低政府運行成本，是化解債務(wù)壓力的一個重要途徑。
如果嚴(yán)格按照國務(wù)院《地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》的規(guī)定執(zhí)行，那么根據(jù)上述數(shù)字，全國有40%以上的地級市都可能需要進入財務(wù)重整。當(dāng)然，在現(xiàn)實生活中，地方政府是不會有太大的主動自行啟動財務(wù)重整、縮減公務(wù)員編制的動力的。
這次中央介入化解地方債事務(wù)，如果能夠堅持“誰家的孩子誰家抱”基本問責(zé)原則，以財政重整為中央提供幫助化解地方債的前提條件，是有可能打開公務(wù)員縮編的時間窗口的。
考編更卷，即便上岸也會面臨裁撤風(fēng)險
但是，如果其他根本性因素不發(fā)生改變，縮編本身不一定能扭轉(zhuǎn)當(dāng)前考公、考編、考研“卷到飛起”的狀況。
縮編以及更廣泛的機構(gòu)改革，意味著“有編制的人”旱澇保收的鐵飯碗有可能被打破了，但是對于一般的大學(xué)生而言，并沒有從根本上改變體制內(nèi)工作相對于體制外工作的優(yōu)越性。
一個原因是，目前大學(xué)生中最大的一個群體，恰恰正是“如果不擴招就沒有太大機會上大學(xué)”的那些人。他們中有許多人上的大學(xué)不是很好，盡管有機會上大學(xué)了，但是學(xué)的專業(yè)既不精尖，也不怎么實用，甚至跟社會在很大程度上是脫節(jié)的。
他們的就業(yè)機會甚至可能還不如職業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生多。
如果這些大學(xué)生在個人層面，在上大學(xué)期間一直沒有發(fā)現(xiàn)自己的興趣和天分，也未能掌握實用的技能或獲得一定經(jīng)驗，或者一句話，還沒有找到適合自己做的事情，那么說實在的，用足作為一名應(yīng)屆畢業(yè)生的優(yōu)惠條件去爭取考編“上岸”，在目前的經(jīng)濟和就業(yè)形勢下仍然不失為一個合理的選擇，因為機會成本本來就不是太大。旁人對這種選擇也沒有什么可以指責(zé)的。
這些大學(xué)生在準(zhǔn)備考編的時候，必須關(guān)注地區(qū)和崗位兩個層面上的分化：有些地區(qū)可能縮編風(fēng)險較?。ㄉ踔量赡苓€會擴編），有的崗位可能基本上沒有被裁撤的風(fēng)險。
當(dāng)然，這些仍然只意味著，更安全的地區(qū)和崗位，將會變得更加炙手可熱，對它們的競爭將進一步加劇。