作者｜賈擁民
均衡研究所學(xué)術(shù)顧問(wèn)
浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員
近期，重慶人社局等多地人社部門(mén)發(fā)布相關(guān)文章，提示“掛靠”參保人員與參保單位并不存在勞動(dòng)關(guān)系的，其行為實(shí)質(zhì)是騙取參保資格，屬于違法行為。
此前，天津人社局官方公號(hào)也發(fā)文表示，通過(guò)“代繳”“掛靠”等手段參保補(bǔ)繳屬于違法違規(guī)行為。
隨著靈活就業(yè)群體越來(lái)越多，“掛靠代繳屬于違法違規(guī)”這一規(guī)定，對(duì)很多自由職業(yè)者的影響是巨大的。因?yàn)橹安簧僭诖蟪鞘写蚱挫`活就業(yè)者，選擇以“掛靠代繳”的途徑參加社保。其中，不排除一些機(jī)構(gòu)為沒(méi)有勞動(dòng)關(guān)系的個(gè)人提供社保掛靠代繳服務(wù)，并以此牟利。
“掛靠代繳”為何屢禁不止？
早在2022年2月9日發(fā)布、3月18日起實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》（下稱(chēng)《辦法》），已經(jīng)明確社保掛靠代繳違法。
《辦法》第三十二條規(guī)定：用人單位、個(gè)人“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的，按照《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十八條的規(guī)定處理”，也就是，“由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)責(zé)令退回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款”。
與靈活就業(yè)者有切身關(guān)系的是該條第一款的規(guī)定：“通過(guò)虛構(gòu)個(gè)人信息、勞動(dòng)關(guān)系，使用偽造、變?cè)旎蛘弑I用他人可用于證明身份的證件，提供虛假證明材料等手段虛構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)參保條件、違規(guī)補(bǔ)繳，騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的”。
其實(shí)，在法條層面上，早在該《辦法》頒布實(shí)施之前，代繳社保就已經(jīng)被認(rèn)定為違法行為了。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，用人單位在繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用時(shí)，應(yīng)當(dāng)與職工存在事實(shí)上的勞動(dòng)或人事關(guān)系。
也就是說(shuō)，掛靠代繳一直不受法律保護(hù)。
但在現(xiàn)實(shí)中，這種做法相當(dāng)普遍，一般民眾也多認(rèn)為這種做法即便不合法，也是可以諒解的。隨著人力資源社會(huì)保障部一再重申，隨后多省市開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，再一次把這個(gè)問(wèn)題推到了聚光燈下。
直接原因，在于這樣一個(gè)困境。
一方面，在北京、上海等超大城市、非本地戶(hù)籍的個(gè)人，只能以職工的身份繳納社保。非本地戶(hù)籍、沒(méi)有職工身份的靈活就業(yè)者，必須回到戶(hù)籍所在地繳納社保；
另一方面，在北上廣深等地，無(wú)論落戶(hù)、購(gòu)房、買(mǎi)車(chē)，還是子女教育，又多以繳納社保為前提條件。
鳳凰網(wǎng)《鳳凰深調(diào)》欄目發(fā)表的一篇文章進(jìn)行過(guò)非常細(xì)致的梳理（作者豐燁）：
落戶(hù)。在北京和上海，對(duì)應(yīng)于學(xué)歷、職稱(chēng)、就業(yè)狀況的不同情況，個(gè)人需要連續(xù)或累計(jì)繳納1～84個(gè)月的社保，才有資格落戶(hù)；而在廣州和深圳，則需要繳納1～48個(gè)月。
購(gòu)房。北京、上海、廣州和深圳等地均規(guī)定，非本地戶(hù)籍人員必須連續(xù)繳納5年社保才可以購(gòu)房。
買(mǎi)車(chē)。要想?yún)⒓痈?jìng)拍或搖號(hào)，北京要求非京籍人員連續(xù)繳納5年社保，上海要求非滬籍人員需連續(xù)繳納3年社保，廣州要求非本地戶(hù)籍人員提供近3年在廣州繳納社保累計(jì)滿(mǎn)24個(gè)月的證明，深圳也要求連續(xù)繳納2年社保。
子女教育。北京要求非京籍父母提供1～6個(gè)月不等的連續(xù)繳納社保證明，方可為子女申請(qǐng)從幼兒園升入公立小學(xué)，上海要求非滬籍父母一方必須提供連續(xù)6個(gè)月繳納社保的證明，且中間不能有補(bǔ)繳記錄，廣州、深圳也要求非本地戶(hù)籍父母雙方或一方連續(xù)繳納社保滿(mǎn)1年。
可想而知，與這些切身利益捆綁在一起，“代繳社?！毙袨?，就很難簡(jiǎn)單地一禁了之，反而是屢禁不止。
靈活就業(yè)者參保，不應(yīng)與公共福利資格掛鉤
對(duì)于北京、上海等地的外來(lái)靈活就業(yè)者的上述困境，一個(gè)顯而易見(jiàn)的解決思路是：打破戶(hù)籍和險(xiǎn)種限制，為靈活就業(yè)人員提供適當(dāng)?shù)膮⒈Ｇ馈?/p>
也就是說(shuō)，既然認(rèn)定掛靠代繳社保不合法，那么就要允許靈活就業(yè)者以個(gè)人身份參保。由于不需要向中介機(jī)構(gòu)和被掛靠的企業(yè)支付費(fèi)用，這樣還可以降低他們參保時(shí)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
除了上海和北京兩地之外，現(xiàn)在包括廣州和深圳在內(nèi)的全國(guó)多個(gè)省市，都陸續(xù)允許外來(lái)靈活就業(yè)者以個(gè)人身份-而非職工身份在就業(yè)地參加社保了，其依據(jù)是2021年7月16日，人力資源社會(huì)保障部等八部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
意見(jiàn)要求各地“放開(kāi)靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的戶(hù)籍限制……組織未參加職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員，按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，做到應(yīng)保盡保?！?/p>
各省市也都發(fā)布了允許和鼓勵(lì)靈活就業(yè)者以個(gè)人身份在就業(yè)地或居住地參加社保的政策。
遺憾的是，北京和上海仍然沒(méi)有向非本地戶(hù)籍靈活就業(yè)開(kāi)放參保渠道。除了配偶擁有上海戶(hù)籍的非本地戶(hù)籍人員，可在上海進(jìn)行靈活就業(yè)人員登記并繳納上海社保之外，在北京和上海兩地，非本地戶(hù)籍的靈活就業(yè)者仍然只能回到戶(hù)籍所在地繳納。
從全國(guó)的趨勢(shì)來(lái)看，我們有理由相信，這兩個(gè)城市遲早也會(huì)順應(yīng)時(shí)勢(shì)、允許靈活就業(yè)者個(gè)人在就業(yè)地或居住地繳納社保的。
假如北京、上海這兩個(gè)大城市，就是堅(jiān)持不放開(kāi)非本地戶(hù)籍靈活就業(yè)者的參保渠道，那外來(lái)靈活就業(yè)者又該怎么辦呢？
禁止“代繳社?！?/span>后，那么可以為靈活就業(yè)者開(kāi)放其他渠道，作為替代或過(guò)渡，以保障其選擇權(quán)。
第一個(gè)渠道是實(shí)現(xiàn)社?；ネ?。在北京、上海打拼的靈活就業(yè)者，可能有相當(dāng)一部分已經(jīng)在戶(hù)籍地參加了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者在其他城市地區(qū)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)于這部分靈活就業(yè)者，不妨承認(rèn)他們滿(mǎn)足了社保方面的條件。
第二個(gè)渠道是積分制，繳納社?？梢园茨晗瞢@得一定積分，但不應(yīng)讓社保這個(gè)條件擁有“一票否決權(quán)”，可加大居住積分的權(quán)重。
舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子：假定總積分符合一定要求，就可獲得購(gòu)車(chē)資格，只要總積分達(dá)到要求，即便沒(méi)有社保積分也可以購(gòu)車(chē)。這樣既可以鼓勵(lì)人們參保，又不至于因?yàn)槲磪⒓由绫６鵁o(wú)法獲取應(yīng)有的福利（之所以加大居住積分的權(quán)重，是因?yàn)橐跃幼〉氐怯洃?hù)口并參加社保，肯定是未來(lái)的方向）
從根本上說(shuō)，以是否繳納社保（以及繳納社保時(shí)限）為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民眾設(shè)置他們獲得公共服務(wù)（包括落戶(hù)）、購(gòu)買(mǎi)特定產(chǎn)品的資格條件，是“工具理性”思路的體現(xiàn)，也就是將公民的一種應(yīng)得權(quán)利轉(zhuǎn)化成了控制和限制個(gè)體的工具，背離了人本身才是目的的基本原則，與我國(guó)建立社保制度的初衷相違背，應(yīng)該盡快取消。
“違法代繳”下的更深層次問(wèn)題
“違法代繳”，某種程度是大城市外來(lái)靈活就業(yè)者的社保困境的一種表現(xiàn)。
由于靈活就業(yè)者人群的一些特征，中國(guó)社會(huì)保障體系的不足在他們身上體現(xiàn)得最集中、最典型。
我國(guó)的社會(huì)保障體系，在面對(duì)城鎮(zhèn)化、老齡化，特別是就業(yè)方式多樣化的挑戰(zhàn)時(shí)，暴露出一些缺點(diǎn)，公認(rèn)的至少有以下兩點(diǎn)（以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，醫(yī)療保險(xiǎn)類(lèi)似可推）：
第一，社會(huì)保障各自為政。
職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互割裂，兩種制度之間的轉(zhuǎn)移銜接不順暢，而且每一種制度都是由不同地區(qū)分別屬地管理。不同地區(qū)之間沒(méi)有打通，社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次較低：職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，尚未著手推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌；居民養(yǎng)老保險(xiǎn)才剛剛開(kāi)始努力著手推進(jìn)市級(jí)統(tǒng)籌。
第二，地區(qū)收支矛盾平衡壓力大。
從“養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比”來(lái)看，廣東省大約為9：1，而黑龍江和吉林則僅大約為1.2：1，前者為9個(gè)人負(fù)擔(dān)1個(gè)退休職工，后者為1.2個(gè)人負(fù)擔(dān)1個(gè)退休職工，養(yǎng)老壓力天壤之別。
社會(huì)保障體系宏觀層面的這些不足，在微觀層面上則突出表現(xiàn)為：人們主動(dòng)參保意愿不強(qiáng)，這在靈活就業(yè)者人群中尤其明顯。
在靈活就業(yè)者當(dāng)中，有許多年輕人沒(méi)有參加社保，“漏?！?、“脫?！?、“斷?！爆F(xiàn)象大量存在，這些人在未來(lái)如何得到養(yǎng)老保障？不能不令人擔(dān)憂(yōu)。
在上海、北京等地那些“違法代繳”的靈活就業(yè)者中，又有多少人是出于自己未來(lái)可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的目的而這樣操作的呢？也許，不少“違法代繳”者，只是為了達(dá)到特定的門(mén)檻條件吧。這些人，大概率會(huì)在以最低繳納標(biāo)準(zhǔn)、滿(mǎn)足條件所必需的最小期數(shù)之后，就馬上“斷保”了。
從理論上說(shuō)，在當(dāng)前的社會(huì)保障制定下，我國(guó)居民只要自己愿意，就可以加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。
城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的，是統(tǒng)賬結(jié)合制度?！敖y(tǒng)”的部分單位繳費(fèi)，最高比例為工資的20%（逐漸降低到了16%或14%），“賬”的部分是個(gè)人繳費(fèi)，比例為8%。
之所以要設(shè)立個(gè)人賬戶(hù)，目的就是試圖調(diào)動(dòng)個(gè)體繳費(fèi)的積極性。但當(dāng)前的個(gè)人賬戶(hù)資金沒(méi)有積累，處于空賬運(yùn)行的狀態(tài)，個(gè)人沒(méi)有收益權(quán)，且資金不可轉(zhuǎn)移，因此并不是真正屬于個(gè)人所有。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，倒是采取了個(gè)人賬戶(hù)制。參保者的繳費(fèi)以及政府為吸引繳費(fèi)而支付的補(bǔ)貼，都進(jìn)入到個(gè)人賬戶(hù)里。但它也不是真正意義上的個(gè)人賬戶(hù)，因?yàn)閰⒈Ｕ咦约翰⒉荒芸刂瀑~戶(hù)，只是可以查余額。
參保者交上去的錢(qián)，并不是“自己”的，這是個(gè)人參保積極性不高的關(guān)鍵原因。另外，企業(yè)參保積極性也不算高，社保壓力非常大。
在當(dāng)前制度下，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和生育諸險(xiǎn)種，再加上公積金，使企業(yè)用工成本非常高——每發(fā)100元錢(qián)的工資，就要繳納40多元的社保費(fèi)用。因此，企業(yè)不得不通過(guò)減少用工人數(shù)、壓低用工工資額等方法降低繳費(fèi)水平；這又導(dǎo)致就業(yè)非正規(guī)化，反而使靈活就業(yè)者人數(shù)大增。
因此，加大對(duì)“違法代繳”的查處力度，只能治標(biāo)不能治本，甚至可能掩蓋一些更深層次的問(wèn)題。
解決四分之一就業(yè)人口的社保問(wèn)題
各地允許的靈活就業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，無(wú)疑是一大進(jìn)步。
但如何提高個(gè)人參保的激勵(lì)，是一個(gè)更大的挑戰(zhàn)，因?yàn)榕c有正式勞動(dòng)關(guān)系的職工不同，無(wú)法強(qiáng)制靈活就業(yè)者繳費(fèi)。
從浙江、廣東、安徽等地出臺(tái)的政策來(lái)看，靈活就業(yè)者以個(gè)人身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般要繳納當(dāng)?shù)卮_定的繳費(fèi)基數(shù)（比如說(shuō)，月平均工資）的20%，其中12%直接進(jìn)入統(tǒng)籌，8%進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)。
當(dāng)前社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)決定了，無(wú)論是統(tǒng)籌部分，還是個(gè)人賬戶(hù)部分，都不是參保者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。因此，讓靈活就業(yè)者個(gè)人為了未來(lái)15年或更長(zhǎng)時(shí)間之后的養(yǎng)老而主動(dòng)、自愿參保，自然有很大的困難。
從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，這要求人們?cè)谌缦聝蓚€(gè)選項(xiàng)當(dāng)中做出選擇：
一是當(dāng)下此刻就會(huì)產(chǎn)生很確定的痛感的真金白銀的付出，
二是遙遠(yuǎn)未來(lái)有可能得到的說(shuō)不準(zhǔn)多少的養(yǎng)老金。
一般人的選擇不言而喻，這里還沒(méi)有考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)、轉(zhuǎn)移、領(lǐng)取等方面存在的實(shí)際困難。
因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是真正賦予個(gè)人選擇權(quán)，即讓靈活就業(yè)者覺(jué)得參保是合算的。這樣一種有效的激勵(lì)機(jī)制的核心，是賦予個(gè)人對(duì)自己繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)素來(lái)有“三大支柱”的說(shuō)法：
第一支柱由政府統(tǒng)籌支持（在我國(guó)對(duì)應(yīng)的是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)），第二支柱由企業(yè)和其他用人單位支持（在我國(guó)對(duì)應(yīng)的是企業(yè)年金和職業(yè)年金）；
第三支柱由個(gè)人自主管理，即個(gè)人養(yǎng)老金和其他商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)。
中國(guó)現(xiàn)在正試行個(gè)人養(yǎng)老金制度。2022年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》，清晰無(wú)誤地明確了個(gè)人養(yǎng)老金的私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，規(guī)定個(gè)人養(yǎng)老金“實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)制度，繳費(fèi)完全由參加者個(gè)人承擔(dān)，實(shí)行完全積累”，同時(shí)個(gè)人賬戶(hù)“封閉運(yùn)行，權(quán)益歸參加者所有”，而且積累起來(lái)的錢(qián)只能供個(gè)人自己使用。
我認(rèn)為，中國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度最合適的試點(diǎn)對(duì)象，就是未參保的外來(lái)靈活就業(yè)者，因?yàn)?/span>它可有效地解決他們的投保激勵(lì)問(wèn)題。
遺憾的是，《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》又規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金制度的參加范圍，僅限于“在中國(guó)境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者”。這個(gè)規(guī)定是否有必要，值得商榷。
當(dāng)然，具體的制度設(shè)計(jì)，有很多復(fù)雜的細(xì)節(jié)問(wèn)題，關(guān)鍵要明確，這是真正意義上的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)，是參保者的個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，以此提高個(gè)人參保意愿。
解決好靈活就業(yè)者的社保問(wèn)題意義重大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國(guó)目前的靈活就業(yè)人口大約為2億人，已經(jīng)占到了總?cè)丝诘钠叻种?、就業(yè)人口的四分之一。
新冠疫情爆發(fā)后，進(jìn)一步催化了靈活用工市場(chǎng)。根據(jù)艾瑞咨詢(xún)的保守估計(jì)，未來(lái)數(shù)年我國(guó)這個(gè)市場(chǎng)的復(fù)合增長(zhǎng)率將會(huì)維持在25%左右。有專(zhuān)家甚至預(yù)測(cè)，未來(lái)15年，靈活就業(yè)者可能會(huì)占到我國(guó)就業(yè)群體人口的一半以上。
可見(jiàn)，解決好靈活就業(yè)者的社保問(wèn)題，不僅重要，而且意義深遠(yuǎn)。
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