我國房地產(chǎn)市場政策是土地市場、金融市場、財稅稅收體系的有機整體。自1998年住房制度改革以來，房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了20多年的飛速發(fā)展，成為我國經(jīng)濟的重要組成部分。
回顧過去20多年，我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出強周期的特征，并且其周期性很大程度上依賴于監(jiān)管層的調(diào)控政策。在一輪輪的調(diào)控政策之后，我國在2016年年底的中央經(jīng)濟工作會議上首次提出“房住不炒”的政策定位，并堅持至今。
當(dāng)下，我國房地產(chǎn)市場面臨經(jīng)濟下行、疫情多發(fā)、開發(fā)商資金鏈緊張、購房者信心下降等多重沖擊。如何完善促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制，保持房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性依然是一個挑戰(zhàn)。
一、中國房地產(chǎn)從2008年到現(xiàn)在的變遷
1、房地產(chǎn)是我國經(jīng)濟重要支柱
從1998年住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了20多年的飛速發(fā)展，成為我國經(jīng)濟的重要組成部分。房地產(chǎn)業(yè)不僅為居民提供住房和居住服務(wù)，也在經(jīng)濟增長、投資、就業(yè)、財政收入、金融信貸等方面發(fā)揮著重要作用。
從占GDP的角度來看，房地產(chǎn)業(yè)占GDP的比重由1992年的4%最高上升至2021年一季度的7.3%，而在2021年的調(diào)控政策之后，該比例下降至6.5%。房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資的比重長期在18%以上，而在房地產(chǎn)行業(yè)的上行周期內(nèi)，這一比例最高可達到28%以上。
房地產(chǎn)在經(jīng)濟中的重要性涵蓋多個部門。對實體經(jīng)濟來說，房地產(chǎn)是GDP的重要組成部分，是拉動投資、促進消費、實現(xiàn)就業(yè)的重要載體；對地方政府而言，土地拍賣收入是地方財政資金的重要組成部分；對金融部門而言，居民按揭貸款常年占人民幣貸款規(guī)模的20%-30%以上，是商業(yè)銀行貸款中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；對普通家庭而言，房地產(chǎn)占我國居民家庭財產(chǎn)結(jié)構(gòu)的70%以上，是家庭財富的支柱。
2、從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看房地產(chǎn)行業(yè)變遷
房價是我們觀察房地產(chǎn)變遷的最直觀指標(biāo)。從百城住宅平均價格來看，一線城市住宅價格由2010年6月的2.08萬元/平方米上升至2022年9月的4.37萬元/平方米，累計增幅為110%；二線城市住宅價格由2010年6月的8637元/平方米上升至今年9月的1.5萬元/平方米，累計增幅為74%；三線城市住宅價格由2010年6月的6396元/平方米上升至今年9月的1.0萬元/平方米，累計增幅為57%。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，房價漲幅似乎與我們?nèi)粘Ｉ钪械母惺懿⒉幌喾?，我們平時所感知的房價上漲速度和幅度都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于統(tǒng)計數(shù)據(jù)所顯示的增幅。這主要是由于在過去20多年的新房開發(fā)過程中，可供開發(fā)的城市核心地塊越來越少，開發(fā)商不得不在更偏遠(yuǎn)的地區(qū)開發(fā)新地塊，而更新、更遠(yuǎn)、更便宜的地塊價格拉低了整個地區(qū)的房價。如果我們比較同一地塊20多年來的價格變化，以上海為例，可以發(fā)現(xiàn)，目前上海內(nèi)環(huán)商品房的價格基本是2008年的4-5倍以上。
從房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生的GDP來看，2008年房地產(chǎn)行業(yè)GDP僅為1.46萬億元，而2021年房地產(chǎn)行業(yè)GDP已增加至7.76萬億元，累計增幅達431%以上。如果從不變價GDP來看，2008年房地產(chǎn)行業(yè)不變價GDP僅為1.22萬億元，而到2020年為5.41萬億元，累計增幅也達到343%以上。
在一些明顯的房地產(chǎn)上行周期，我們可以看到房地產(chǎn)行業(yè)GDP快速上升的跡象。例如，2005-2006年正值全球金融危機前的最后繁榮期，2009-2010年為對沖金融危機影響而實施的“四萬億”投資計劃，2015-2016年的房地產(chǎn)去庫存等。
隨著房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模越來越大，其增速也在逐步放緩。2008年，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額為3.1萬億元，其增速為26.6%，是當(dāng)年的朝陽產(chǎn)業(yè)。到了2021年，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額達到14.8萬億元，是2008年的4.8倍，增速則降至4.4%。今年，受到經(jīng)濟下行、疫情沖擊、開發(fā)商資金斷裂、樓盤暴雷等多重沖擊，房地產(chǎn)開發(fā)投資累計同比增速降至-7.4%，持續(xù)處于負(fù)值區(qū)間。
二、中國房地產(chǎn)政策的變遷
我國的房地產(chǎn)政策和制度是隨著我國經(jīng)濟制度的變革而變遷的。改革開放以來，我國住房制度逐步從以往的福利分房向商品房轉(zhuǎn)變。1978年9月，針對國內(nèi)住房困難問題，鄧小平提出改革住房制度的可能性，國家建委起草了《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報告》，城鎮(zhèn)住房制度改革由此開始。1980年，中國內(nèi)地第一個商品化居住區(qū)東湖麗苑在深圳開工。
1998年7月《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》印發(fā)，明確提出“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場”。該文件在中國房地產(chǎn)改革中具有里程碑式的意義，計劃經(jīng)濟體制遺留下的福利分房制度從此終結(jié)，中國房地產(chǎn)業(yè)市場化的大門正式打開。
2003年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，該通知明確了房地產(chǎn)為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的地位，還指出要堅持住房市場化的基本方向，不斷完善房地產(chǎn)市場體系，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。
此后，我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，極大程度上改善了居民的居住條件。同時，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也帶來一些問題，如主要城市房價上漲速度過快、大量農(nóng)村人口涌入城市導(dǎo)致住房供不應(yīng)求、地方政府預(yù)算內(nèi)收入極度依賴于賣地資金、金融機構(gòu)大量風(fēng)險敞口暴露于房地產(chǎn)行業(yè)等。
我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出強周期的特征。由于我國住房不僅是消費品，也具有很強的投資品屬性，這導(dǎo)致在房價上漲時期，越來越多的人加入買房的行列，而賣家通常在房地產(chǎn)上行周期選擇捂盤，供需不匹配導(dǎo)致房價上漲的速度越來越快，最后不得不以政府出手干預(yù)調(diào)控市場為一個周期的終結(jié)。
我們總結(jié)了自2003年以來的幾輪主要房地產(chǎn)調(diào)控周期：
2003年起，房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)投資和需求并存的過熱現(xiàn)象，2005年是房地產(chǎn)歷史上首個大舉“宏觀調(diào)控”之年，國務(wù)院、央行、國土資源部以及住建部等部委紛紛發(fā)布相關(guān)政策措施。其中，央行通過上調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率以及住房公積金貸款利率抑制居民購房需求；建設(shè)部、發(fā)改委、財政部等部委于2005年5月發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》（國八條），要求各地區(qū)、各部門把解決房地產(chǎn)投資規(guī)模過大、價格上漲幅度過快作為宏觀調(diào)控的重要任務(wù)；國務(wù)院于2006年5月再度發(fā)布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國六條），通過調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)信貸條件等手段抑制居民的投機性購房需求以及房地產(chǎn)商囤積土地和房源的行為。
全球金融危機爆發(fā)之后，國務(wù)院于2008年推出“四萬億”投資刺激計劃，計劃中對房地產(chǎn)行業(yè)有顯著影響的部分分別是取消商業(yè)銀行的信貸規(guī)模限制，并加大對廉租住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造的支持力度。此后，大量資金流向房地產(chǎn)行業(yè)，全國平均房價增速大幅超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增速。在2010年至2011年間，國務(wù)院、央行等部委在土地供應(yīng)、市場結(jié)構(gòu)、稅收和信貸等多領(lǐng)域?qū)嵭泻暧^調(diào)控，并頒布針對居民部門的全面限購措施。其中，2010年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國十一條），2010年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（新國十條），均要求增加保障性住房和普通商品住房的有效供給，通過抬高第二套房首付比例來抑制投機性購房需求；2010年9月，央行與銀監(jiān)會發(fā)布《完善差別化的住房信貸政策，調(diào)節(jié)和引導(dǎo)住房需求》，將居民購買第二套房的首付比例從40%上調(diào)至50%，規(guī)定貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率1.1倍，并要求各商業(yè)銀行暫停發(fā)放居民購買第三套及以上住房貸款；2011年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（新國八條），將居民購買第二套住房首付比例抬升至60%，加強對個人轉(zhuǎn)讓住房征收營業(yè)稅，并要求各地增加土地有效供應(yīng)。
自2011年底至2012年中，央行先后兩次降準(zhǔn)、降息，寬松的貨幣政策導(dǎo)致部分區(qū)域房價從2012年下半年開始進入另一輪上漲周期。2013年2月，國務(wù)院常務(wù)會議確定了五項加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施（國五條）。之后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（新國六條），重申堅決抑制投資投機性購房，嚴(yán)格實施差別化住房信貸政策，以及增加普通商品住房用地供應(yīng)。
2016年房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)“一二線高房價、三四線高庫存”的區(qū)域分化現(xiàn)象。2016年國慶節(jié)前后，北京、天津、蘇州、成都等多個城市密集出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策，使得此輪全國加入調(diào)控行列的城市達到19個。面對房價持續(xù)上漲帶來的問題，2016年底的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，次年中共十九大報告再次強調(diào)。2017年4月25日的政治局會議提出要加快形成房地產(chǎn)長效調(diào)控機制。2018年7月的政治局會議更是提出“堅決遏制房價上漲”的政策目標(biāo)。2019年4月19日，政治局會議再次對房地產(chǎn)定調(diào)：“要堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責(zé)任的長效調(diào)控機制?！?019年7月30日，政治局會議提出“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟的手段?！?/p>
最近一輪房地產(chǎn)周期始于2020年下半年，當(dāng)時我國經(jīng)濟活動正從新冠疫情的“封鎖”中反彈，疊加較為寬松的市場融資條件，房地產(chǎn)市場成為當(dāng)時率先回暖、拉動經(jīng)濟增長的主要動力。2021年初，房地產(chǎn)開發(fā)投資累計同比最高達到38.3%，是自2009年“四萬億”計劃之后的最高增速。全國各地城市房價快速上漲，開發(fā)商拿地意愿強烈，一線城市“地王”頻現(xiàn)，土拍溢價率最高可以達到30%-40%。同時，監(jiān)管當(dāng)局也開啟了新一輪嚴(yán)厲的調(diào)控政策，不僅在限購、限貸、提高購房資格等傳統(tǒng)領(lǐng)域加強調(diào)控，還推出一些新型手段，如通過搖號和積分的方式打擊市場上的投機者、限制商業(yè)銀行對按揭貸款的放貸規(guī)模、改革土地拍賣制度以嚴(yán)控溢價率、對于超過房管局審核價格的房源一律不允許在中介機構(gòu)公示等。其中，最為矚目的當(dāng)屬針對開發(fā)商的“三道紅線”政策，即開發(fā)商剔除預(yù)收款項后資產(chǎn)負(fù)債率不超過70%、凈負(fù)債率不超過100%、現(xiàn)金短債比大于1。在如此嚴(yán)格的調(diào)控政策下，市場于2021年下半年起開始降溫。
三、存在的問題與對策建議
1、存在的問題
我國房地產(chǎn)市場政策是土地市場、金融市場、財稅稅收體系的有機整體。房地產(chǎn)市場問題往往涉及眾多領(lǐng)域、牽涉多個利益群體，如果僅依靠市場自我調(diào)節(jié)有可能會因為市場的盲目性導(dǎo)致市場產(chǎn)生混亂。因此，我國應(yīng)采用預(yù)見性政策對市場缺陷進行有效調(diào)節(jié)，最終實現(xiàn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定的發(fā)展。
首先是我國房地產(chǎn)調(diào)控政策缺乏連貫性，在收緊和放松之間反復(fù)搖擺。根據(jù)我們此前對于中國房地產(chǎn)周期的研究，我們發(fā)現(xiàn)中國房地產(chǎn)市場具有很強的由政策主導(dǎo)的周期性，一個完整的房地產(chǎn)周期通常為3年，這個規(guī)律也被市場參與者所掌握，從而加劇了我國房地產(chǎn)市場炒作的情況。
其次是我國房地產(chǎn)調(diào)控政策通常側(cè)重需求端，對供給端重視不足?？v觀幾輪房地產(chǎn)調(diào)控都表現(xiàn)為需求端調(diào)控，以限購、限貸為主。這只能在一段時間內(nèi)抑制居民的購房需求，但這些需求往往在政策松動的時候被集中釋放，放大了房地產(chǎn)價格的波動。
最后是調(diào)控政策本身有滯后性和針對性問題。房地產(chǎn)調(diào)控政策通常是在市場過熱或過冷的情況下推出的，具有一定時滯性，并且政策力度也難以把握，若調(diào)控力度太小則起不到作用，調(diào)控力度太大則使市場過度調(diào)整。另一方面，調(diào)控手段通常與購房資格、貸款比例等相聯(lián)系，不可避免會傷害剛需型和改善型的購房者。
2、對策建議
針對房地產(chǎn)周期的研究通常有一個框架共識，即短期看金融、中期看土地、長期看人口。我們認(rèn)為，建立房地產(chǎn)長效機制也應(yīng)從這三方面進行考量。
從短期來看，不應(yīng)再將房地產(chǎn)作為刺激經(jīng)濟的手段。2008年金融危機、2014年中國經(jīng)濟軟著陸、2020年新冠疫情暴發(fā)等幾輪經(jīng)濟下行周期中，房地產(chǎn)都對短期拉動經(jīng)濟增長作出了不可磨滅的貢獻。但與此同時，用房地產(chǎn)刺激經(jīng)濟也帶來許多后遺癥，最顯著的就是我國房價不斷攀升，居民杠桿率相對收入水平過高，抑制了未來的消費潛力。目前居民消費增速偏低，年輕人婚育意愿不高，都與當(dāng)下過高的房價有著密不可分的關(guān)系。
從中期來看，應(yīng)擴大市場上住房供應(yīng)的多樣性。2018年中央經(jīng)濟工作會議曾指出，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。要發(fā)展住房租賃市場特別是長期租賃，保護租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專業(yè)化、機構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展。完善促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制，保持房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
目前，我國住房買賣市場供應(yīng)主體主要為開發(fā)商和政府，住房租賃市場主要為政府和個人，未來預(yù)計將有更多元化的供應(yīng)主體參與，尤其在租賃市場領(lǐng)域，如REITS等。從我們身邊的例子來看，近年來政府在增加保障房供給上的確花費了一些力氣，例如現(xiàn)在上海每個新樓盤都必須配套保障房建設(shè)，其比例大約為5%。但即使如此，目前市面上的大部分住房供給依然以商品房為主，保障房所占比例太低，更重要的是，我國房地產(chǎn)過度與教育、醫(yī)療、戶口等資源掛在一起，若想要達到“租售同權(quán)”的政策目的不僅需要非常久的時間，還需要大眾觀念的轉(zhuǎn)換以及其他領(lǐng)域配套政策的支持。
從長期來看，每個城市土地供應(yīng)的規(guī)模應(yīng)與其人口規(guī)模相匹配，落實“一城一策”的原則。中國不同城市之間發(fā)展差距大，人口的流進流出模式也完全不一樣。像一二線城市住房供不應(yīng)求，房價高企；而三四線城市則供大于求，存在庫存壓力。調(diào)控思路不能單以房價高低或庫存多少為準(zhǔn)繩，更要與城市長期發(fā)展相結(jié)合。如何結(jié)合每個城市的實際情況，對房地產(chǎn)業(yè)合理定位，并制定與經(jīng)濟發(fā)展相匹配的房地產(chǎn)長期目標(biāo)，才是真正落實“一城一策”。
?。ū疚念}圖來源：第一財經(jīng)）
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文 | 劉昕 第一財經(jīng)研究院研究員