[文/觀察者網(wǎng)專欄作者 白廣燦 張正陽 施蘭茶]
前些日子，尼泊爾國內(nèi)連續(xù)爆發(fā)反對尼政府與美國“千禧年挑戰(zhàn)公司”（以下簡稱MCC）合作的抗議事件，也引發(fā)了國內(nèi)輿論的關(guān)注和討論熱潮，部分媒體尤其是自媒體博主認為，“美國已經(jīng)通過該協(xié)議將尼納入‘印太戰(zhàn)略’中。如果美國政府利用該協(xié)議在尼泊爾駐軍，就會威脅我國西南邊疆安全”，甚至暗示美尼合作將使我國將陷入“兩線作戰(zhàn)”的困境。
但筆者認為，這種說法實在是太過于聳人聽聞，很多細節(jié)并經(jīng)不起推敲。
MCC到底是怎么回事？
美國政府2004年成立的MCC，是主要針對發(fā)展中國家的援助機構(gòu)，涵蓋農(nóng)業(yè)、能源、電力、基礎(chǔ)設(shè)施、教育等領(lǐng)域。然而，MCC不同于一般商業(yè)公司和國際組織，體現(xiàn)出極為濃厚的官方色彩——由美國國務(wù)卿擔(dān)任董事長，財政部長擔(dān)任副董事長，美政府其他部門官員也在該機構(gòu)擔(dān)任重要職位。
MCC通過公開競爭方式篩選受援國，然而凡是接受該機構(gòu)援助資金的國家，都需符合美政府種種條約規(guī)定。與此同時，美政府擁有巨大自由裁量權(quán)，可以輕易援引受援國“不民主”“不自由”“危害美國家利益”等借口，暫?；蛘呓K止向受援國發(fā)放援助。例如，2016年美國就以“坦桑尼亞選舉不公正、言論不自由為由”，暫停對坦相關(guān)援助計劃。因此，MCC被外界普遍視為美操控、滲透發(fā)展中國家的經(jīng)濟工具。
2017年9月，尼泊爾大會黨政府在美國首都華盛頓特區(qū)與MCC簽署相關(guān)合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，美尼雙方共同出資6.3億美元，建設(shè)長達300千米的輸電線路、3個變電站項目，以及相應(yīng)公路道橋基礎(chǔ)設(shè)施。其中，美將“無償捐贈”5億美元，而尼政府僅需出資1.3億美元。
2017年9月尼泊爾前大會黨政府和美國時任副國務(wù)卿約翰?沙利文在盛頓簽署協(xié)議 圖片來源：環(huán)球網(wǎng)
目前，尼國內(nèi)反對這一協(xié)議的主要理由是該協(xié)議嚴重破壞尼主權(quán)。例如，該協(xié)議7.1條規(guī)定，“協(xié)議優(yōu)先于尼國內(nèi)法律”；第2.7條規(guī)定，“援助款不得用于美法律和美政策禁止的行為”；第6.8條款規(guī)定，“MCC和美對因本協(xié)議活動產(chǎn)生的任何索賠和損失，均不承擔(dān)任何責(zé)任，尼政府放棄因美公司員工失誤疏忽造成損失的索賠，公司員工和美國政府官員均不受尼當(dāng)?shù)胤晒茌?。同時，任何美國供應(yīng)商都需要按準美式要求接受審計，而非美供應(yīng)商需要接受由MCC（相當(dāng)于美國政府）批準的指南進行審計。如果尼政府審計該賬戶，則需要MCC進行安排。類似條款多如牛毛，不勝枚舉。
可以看出，MCC協(xié)議赤裸裸破壞尼泊爾主權(quán)，其權(quán)責(zé)嚴重不對等，簡直讓人想起19世紀列強青睞的不平等條約。也正是因為這個原因，當(dāng)尼泊爾大會黨簽署該條約后，立刻在尼國內(nèi)掀起巨大反對聲浪。
既然是不平等條約，那MCC為什么又能獲議會批準？
既然MCC協(xié)議如此的喪權(quán)辱國，尼政府為什么還要簽署該協(xié)議，尼議會又批準了這個協(xié)議？背后主要動因有三：
一是尼經(jīng)濟落后，又慘遭疫情沖擊。尼泊爾位于中印之間，地處喜馬拉雅山南麓，屬于“陸鎖國”。尼泊爾山地眾多，耕地只占國土面積的16%。尼全國人口2800萬，68%以務(wù)農(nóng)為生，有數(shù)百萬人常年在海外務(wù)工，經(jīng)濟發(fā)展嚴重依賴僑匯。由于社會發(fā)展落后，尼29%的人口處于貧困狀態(tài)，財政高達1/4依賴國際援助。
尼泊爾在疫情中損失慘重，2020年疫情沖擊導(dǎo)致多達96%企業(yè)被關(guān)停。2021年初，尼國內(nèi)生產(chǎn)驟降50%，僅有約一半企業(yè)能恢復(fù)全面運營，近三分之一企業(yè)僅恢復(fù)一半產(chǎn)能。根據(jù)世界勞工組織報告，2021年第二波疫情導(dǎo)致尼160萬至200萬人失業(yè)、收入下降，占尼適齡勞動人口10%至12.5%。同時，數(shù)十萬海外勞工在疫情期間返回尼泊爾，嚴重加大國內(nèi)就業(yè)壓力和救濟壓力。
對于空前嚴重的經(jīng)濟困局，尼總理德烏帕援引經(jīng)濟復(fù)蘇為由，表態(tài)堅決支持MCC協(xié)議。尼工商會聯(lián)會會主席等多位重量級經(jīng)濟界人士還指責(zé)“極端民族主義”阻礙協(xié)議落實，要求“立即批準”該協(xié)議。
二是尼國內(nèi)政局復(fù)雜混亂，給外部勢力可趁之機。尼國內(nèi)政治環(huán)境十分復(fù)雜脆弱。尼政壇三大主政黨：前總理奧利領(lǐng)導(dǎo)的尼共（聯(lián)合馬列）；現(xiàn)任總理德烏帕領(lǐng)導(dǎo)的尼泊爾大會黨；及前總理普拉昌達領(lǐng)導(dǎo)的尼共（毛主義中心）。除上述主要政黨外，還有尼泊爾人社黨、尼共（聯(lián)合社會主義者）等幾個小黨。尼各黨派間常常根據(jù)眼前利益或是合縱連橫，或是相互攻訐，因此黨派之間合并、分裂、再合并也交替發(fā)生。這種復(fù)雜、脆弱、多變、混亂的國內(nèi)政局，客觀上使尼泊爾極易受外部勢力滲透、操控。
2018年5月，奧利和普拉昌所領(lǐng)導(dǎo)的兩支尼共派系合并。但尼共兩大派系因指導(dǎo)思想、席位分配、任職期限、外交政策等問題難以達成一致，內(nèi)部陷入重重矛盾。尼共上臺執(zhí)政讓美心生焦慮。2018年5月25日，MCC副總裁喬納森·布魯克斯率團赴尼，與總理奧利商談推進MCC協(xié)議，不排除借此挑唆尼共內(nèi)部斗爭的企圖。此后，尼共再次分裂，奧利政府在普拉昌達、庫馬爾·帕尼爾等人的聯(lián)合反對聲中下臺。在經(jīng)過一系列復(fù)雜的變化重組后，2021年7月，德烏帕領(lǐng)銜的尼大會黨，與尼共（毛主義中心）、尼泊爾人社黨等聯(lián)合執(zhí)政。由于尼泊爾大會黨與美、印關(guān)系均極為密切，因此其上臺后就開始猛推MCC協(xié)議。
三是美國以空前積極姿態(tài)滲透尼國內(nèi)，企圖渾水摸魚。2021年8月，也就是德烏巴擔(dān)任總理一個月后，美尼兩國有關(guān)MCC協(xié)議的談判機密文件外泄。為了確保MCC協(xié)議通過尼眾議院審議，美駐尼使館協(xié)調(diào)指揮下，美國向尼媒體投入數(shù)百萬美元專項資金用于公關(guān)MCC。這既有為MCC協(xié)議保駕護航的短期考慮，也有塑造尼媒體、政客、學(xué)者、智庫等的長期戰(zhàn)略性部署。
從結(jié)果上看，這一舉動已取得巨大成效。目前包括《喜馬拉雅時報》《新興尼泊爾報》等尼主流媒體多數(shù)都在為MCC搖旗吶喊，而反對質(zhì)疑MCC協(xié)議的新聞、評論、照片則少之又少，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是尼國內(nèi)很多民眾，并不了解協(xié)議具體內(nèi)容，美政府趁機渾水摸魚。
2021年9月13日，MCC業(yè)務(wù)副總裁法特瑪·舒瑪爾、喬納森·布魯克斯等高管訪問尼泊爾，他們除會見尼各黨派主要領(lǐng)袖外，還向尼議會議員宣稱，MCC協(xié)議是美國送給尼泊爾的“禮物”，而他們此行并非向尼政府施壓，但同時又表示，MCC協(xié)議任何拖延，都會剝奪尼泊爾人民享受經(jīng)濟復(fù)蘇繁榮的機會。
MCC業(yè)務(wù)副總裁法特瑪·舒瑪爾訪問尼泊爾 圖片來源：環(huán)球網(wǎng)
MCC對我國的影響真的有那么嚴重嗎？
MCC協(xié)議勢必影響我在尼利益，主要沖擊涉及對尼投資和地緣政治安全兩方面的遠景，但很多影響仍未塵埃落定，且遠非媒體輿論所稱的那樣嚴重。
一方面，MCC協(xié)議恐干擾我國在尼境內(nèi)的投資、建設(shè)。尼境內(nèi)水力資源十分豐富，但基礎(chǔ)設(shè)施落后，資源潛力開發(fā)不足，甚至每年仍需自印進口電力。中尼簽署“一帶一路”框架協(xié)議后，向尼投資水電項目，已改變尼電力嚴重依賴自印進口的局面，每年還有余電可供出口。
但2021年2月份，印度政府修改電力進口政策，限制印“從與其接壤的陸地鄰國投資的電力項目進口電力”。由于尼國內(nèi)電力消費有限，此舉目的昭然若揭——就是要掐住中國面向尼的未來電力投資。值得注意的是，此次MCC協(xié)議有關(guān)的電網(wǎng)電源和輸電項目，除尼國內(nèi)自用外，主要是對印出口。以此為例，不難看出，美有可能利用MCC協(xié)議與印緊密配合，進一步打壓我在尼境內(nèi)相關(guān)投資。
二是美國拉攏尼加入印太戰(zhàn)略，對我國地緣政治施壓。國內(nèi)媒體普遍認為，MCC協(xié)議是美拉攏尼加入“印太戰(zhàn)略”的重要一步。然而，這種說法其實并不準確。
首先，美“印太戰(zhàn)略”本身還處于搭架子的過初中，說尼是否真會成為“印太戰(zhàn)略”一部分仍為時尚早。其次，此次美尼MCC協(xié)議中，并沒有任何涉及“印太戰(zhàn)略”的具體內(nèi)容，而其中道路、電網(wǎng)、變電站等基建內(nèi)容也未涉及中國。從實質(zhì)上看，MCC協(xié)議是美利用不平等條約，誘使尼當(dāng)局深陷其難以承受的外部風(fēng)險，并以此為籌碼和杠桿進一步滲透影響尼政治決策和經(jīng)濟運行，再逐步對尼實施地緣戰(zhàn)略綁定。
不過值得特別注意的是，美尼MCC總額僅為6億多美元，且集中輸電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)——雖說這仍可能產(chǎn)生很大的遠期影響，但目前實質(zhì)性影響有限，且總體可控。即使美能夠利用某些不平等條款壓迫、要挾尼當(dāng)局，但其能夠撬動的政治能量和經(jīng)濟資源畢竟較為有限。
需要高度關(guān)注尼民眾對MCC協(xié)議態(tài)度
目前媒體普遍高度關(guān)注美利用該協(xié)議要挾尼泊爾，但其實尼國內(nèi)民眾對MCC協(xié)議的態(tài)度，可能才是真正具有長期性、戰(zhàn)略性、決定性意義的關(guān)鍵指標。
一是要高度關(guān)注尼國內(nèi)強烈的社會發(fā)展意識。尼經(jīng)歷內(nèi)戰(zhàn)，民眾對發(fā)展議題共識越來越強烈。無論哪個政黨執(zhí)政，都將擺脫貧困，實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展列為重要目標。為實現(xiàn)2030年成為“中等收入國家”的目標，尼籌備大量工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，使電力缺口一度達6000MW。而MCC涉尼項目將提供資金建設(shè)300多公里的輸電線路、300公里道路，以及連接尼印跨境電網(wǎng)的3個變電站。因此，該協(xié)議某種程度上契合尼國內(nèi)渴求發(fā)展的心態(tài)。
二是不能低估尼國內(nèi)強烈的主權(quán)意識。尼國內(nèi)強烈反對MCC協(xié)議的背景是尼國內(nèi)越來越強烈的民族主義情緒和主權(quán)意識。這一點在尼印關(guān)系中表現(xiàn)的淋漓盡致。2015年尼發(fā)生里氏8.1級地震，造成8800多人死亡、350萬人無家可歸，經(jīng)濟損失超過50億美元。
尼民眾抗議尼政府與MCC合作 圖片來源：尼泊爾時報
然而，正當(dāng)尼努力推動經(jīng)濟震后恢復(fù)時，印度卻以“尼泊爾憲法修正案損害馬德西人（尼境內(nèi)印度裔）利益”為由，對尼實施經(jīng)濟禁運，造成更嚴重的人道主義災(zāi)難，使得尼社會反印民族主義情緒空前高漲。此后，奧利更是在印尼爭議領(lǐng)土問題上日益對印強硬，對此尼社會普遍表示支持。
從以上兩個角度看，美強推MCC協(xié)議的本質(zhì)，是要讓尼在“主權(quán)完整”和“經(jīng)濟發(fā)展”上二選一，是想讓尼泊爾“跪著把錢賺了”。相比之下，我國“一帶一路”倡議以共商、共享、共建為原則，不尋求干涉他國內(nèi)政，是想讓廣大發(fā)展中國家“站著把錢賺了”。MCC與“一帶一路”倡議相比孰優(yōu)孰劣，其實一目了然。
即使尼政府選擇“跪著賺錢”，但這種選擇勢必伴隨尼社會撕裂和政治動蕩。這恰恰反過來說明，我國對尼的整體戰(zhàn)略完全沒有問題，甚至我們還有理由懷疑，隨著時間的推移，MCC協(xié)議在尼國內(nèi)會逐步變成一筆負資產(chǎn)，成為促進中尼更緊密合作的關(guān)鍵契機。
無需對美尼MCC協(xié)議過于憂心
從長遠來看，其實無需對尼加入所謂“印太戰(zhàn)略”太過擔(dān)心。尼泊爾國內(nèi)認識到世界處于百年未有之大變局，本質(zhì)上抵觸在中美之間選邊站隊。
尼泊爾歷來有不結(jié)盟的傳統(tǒng)。在2015年公布的新憲法中規(guī)定，尼泊爾遵循聯(lián)合國憲章，奉行不結(jié)盟政策，在保障國家整體利益的前提下，施行獨立的外交政策。加德滿都國際關(guān)系和外交學(xué)院一位學(xué)者對比“一帶一路”倡議和MCC協(xié)議的研究中指出，“一帶一路”倡議以經(jīng)濟合作為主旨，沒有軍事和戰(zhàn)略目的，因此無妨尼泊爾外交原則。而MCC協(xié)議則以安全合作和意識形態(tài)合作為基礎(chǔ)，通過利用不平等條款制造各種政治難題，進而滲透影響尼政府決策，并指出該協(xié)議對尼可能產(chǎn)生的巨大潛在風(fēng)險。
2017年中國尼泊爾簽署”一帶一路“合作備忘錄 圖片來源：新華網(wǎng)
我們更需要擔(dān)心的其實是美對尼輿論傳媒的滲透，因為尼社會對我國的態(tài)度至關(guān)重要。受印影響，尼國內(nèi)反華活動延綿不絕，但規(guī)模、數(shù)量、影響力均較小，難成氣候。然而，2021年初美拜登政府上臺后，美加強在尼活動，導(dǎo)致尼國內(nèi)反華活動明顯增多。2021年底至今，加德滿都谷地、南部特萊平原等地，就已經(jīng)發(fā)生10多起民眾反華游行示威活動，數(shù)量較以往顯著增加，參與人數(shù)少則上百人，多則上千人，抗議內(nèi)容包括所謂的“經(jīng)濟封鎖”“侵占領(lǐng)土”“干涉內(nèi)政”“破壞生態(tài)”等。同時，媒體還按照美方指示，炮制大量污蔑我國的新聞和報告。
2021年11月14日，尼泊爾新聞港網(wǎng)站發(fā)表《尼泊爾安全機構(gòu)查明一中國情報機構(gòu)官員參與反對MCC》，稱尼國家調(diào)查局（NID）花數(shù)月時間準備長達50頁報告，開列詳細“中國情報人員名單”，其中包括記者、外交官、學(xué)者、商人，這尼社會各界、國際上都造成極壞影響。之后，該機構(gòu)又秘密派遣記者采訪中方投資的中尼友誼工業(yè)園，策劃針對工業(yè)園的負面深度報道。這種破壞中尼兩國關(guān)系所產(chǎn)生的危害，可能會比MCC協(xié)議更加深遠。
總結(jié)
總的來說，美尼簽署MCC計劃對我國直接影響有限，并不影響中國對尼整體戰(zhàn)略部署?，F(xiàn)在可能更需要考慮的是，如何調(diào)整具體戰(zhàn)術(shù)。通俗來講就是，我們以前一直“比拼上限”，但是突然有人不講武德“拼下限”，因此關(guān)鍵問題就在于如何對付下三濫手段。
首先，明確邊界。應(yīng)該推動尼明確意識到當(dāng)今世界大變局，鼓勵其堅持不結(jié)盟政策，否則很有可能造成親者痛仇者快的局面。
其次，要及時止損。例如，為防止MCC協(xié)議影響在尼的中資企業(yè)，可考慮對尼簽署相關(guān)保障協(xié)議，確保項目順利施工和安全運行。
最后，探索靈活因應(yīng)之策。比如，考慮“以其人之道還治其人之身”，在埋頭苦干的同時，更加重視宣傳工作，探索對尼國內(nèi)媒體、智庫深度合作——既保持了尼民眾對中尼合作光明前景的信心，又能夠有效應(yīng)對美印等國對我發(fā)起的信息戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)，防止外部勢力見縫插針、渾水摸魚。