“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，以促進(jìn)城市群發(fā)展為抓手，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，明確提出以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等19大城市群推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局不斷完善。19大城市群以占全國(guó)25%左右的面積，70%左右的人口，創(chuàng)造了全國(guó)85%左右的GDP，以城市群發(fā)展來(lái)優(yōu)化空間發(fā)展格局有著堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
位于珠三角國(guó)家森林城市群的廣東省佛山市南海區(qū)三山森林公園
城市群因何確立
從理論上來(lái)講，確立19大城市群的空間布局有利于更好地發(fā)揮“城市群經(jīng)濟(jì)”。伴隨人口、資金等生產(chǎn)要素在城市內(nèi)部和城市之間的流動(dòng)配置，空間聚集已經(jīng)從“產(chǎn)業(yè)聚集”轉(zhuǎn)向“城市聚集”。在城市群內(nèi)部，資源配置更為優(yōu)化、空間布局更為合理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更為高效，城市之間會(huì)產(chǎn)生1+1>2的正向聚合效應(yīng)。
從現(xiàn)實(shí)來(lái)講，確立19大城市群的空間布局是國(guó)土空間優(yōu)化的必然要求。提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)化程度是優(yōu)化國(guó)土空間的重要手段，中國(guó)雖然“地大物博”，但并不是所有土地都適合大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)。區(qū)域發(fā)展不會(huì)呈現(xiàn)出“遍地開(kāi)花”的格局，而是會(huì)向重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集聚。明確城市群的空間布局，為地方政府后續(xù)城市群規(guī)劃的落地提供了依據(jù)，可以更好地集中優(yōu)勢(shì)資源向適合城市群發(fā)展的區(qū)域傾斜。
確立19大城市群的空間布局是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不斷演進(jìn)的必然結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加速，城市之間的交流聯(lián)系也日趨密切，以城市群為核心的空間發(fā)展格局已基本形成，同時(shí)將城市群作為主要載體來(lái)實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展也已成為被普遍認(rèn)可的城鎮(zhèn)化道路。
中原城市群地區(qū)性中心城市河南許昌市區(qū)
布局意義重大
19大城市群的空間布局，其意義主要體現(xiàn)為四個(gè)“有利于”。
有利于提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性。從19個(gè)城市群的名稱(chēng)來(lái)看，我國(guó)城市群發(fā)展的空間范圍將更加明確，從而為未來(lái)對(duì)成熟型、培育型和形成型城市群進(jìn)行準(zhǔn)確分類(lèi)、制定差異化和針對(duì)性的發(fā)展規(guī)劃打下基礎(chǔ)。與“十三五”規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃中部分城市群的名稱(chēng)更加細(xì)化、精準(zhǔn)，例如海峽西岸城市群改稱(chēng)為粵閩浙沿海城市群，東北地區(qū)細(xì)化為哈長(zhǎng)和遼中南城市群，為科學(xué)界定城市群的范圍提供了依據(jù)，也一定程度避免了城市群盲目“攤大餅”式的發(fā)展。
有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。19大城市群既覆蓋了東部沿海地帶，也涵蓋了中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)，城市群的空間分布更加廣泛。面對(duì)東西差距、南北差距仍然客觀存在的現(xiàn)實(shí)，中央通過(guò)培育城市群帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路更加明確，也有助于分類(lèi)引導(dǎo)大中小城市的發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。
有利于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了質(zhì)、量共抓的新階段，通過(guò)城市群的發(fā)展有利于進(jìn)一步釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。城市群是基于交通高度發(fā)達(dá)、社會(huì)分工深化、市場(chǎng)深度擴(kuò)張、要素高度聚集而演化形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)空間組織形式，體現(xiàn)了生產(chǎn)從企業(yè)聚集到產(chǎn)業(yè)聚集再到城市聚集的延伸，城市群整體的資源配置效率提升，會(huì)產(chǎn)生更大的規(guī)模效益和分工收益。
有利于構(gòu)建新發(fā)展格局。城市群的發(fā)展有利于加強(qiáng)區(qū)域合作、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展由傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，城市群是發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的重要空間載體，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等成熟型城市群要率先形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。
如何充分發(fā)展
下一步，要從以下方面充分發(fā)揮城市群布局之于發(fā)展的作用。
第一，以協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一方面，強(qiáng)化城市群內(nèi)部各類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。除極個(gè)別城市群外，城市群規(guī)劃空間范圍涉及多地，要以建立常態(tài)化聯(lián)席對(duì)接機(jī)制為重點(diǎn)，加強(qiáng)城市群內(nèi)部各級(jí)政府之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)、推進(jìn)協(xié)調(diào)和治理協(xié)調(diào)，避免各城市間“多規(guī)不統(tǒng)一”的現(xiàn)象。另一方面，加強(qiáng)城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐當(dāng)中，城市群之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展早已有端倪。例如，成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群和長(zhǎng)三角城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展串聯(lián)起了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，黃河流域的鄭（州）洛（陽(yáng)）西（安）高質(zhì)量發(fā)展合作帶依托于關(guān)中平原城市群與中原城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，中原-長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)離不開(kāi)中原城市群與長(zhǎng)三角城市群的互動(dòng)合作。未來(lái)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化成熟型城市群之間、成熟型與培育型、形成型城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
第二，以“四高”指導(dǎo)發(fā)展。城市群未來(lái)發(fā)展要向高水平開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理的目標(biāo)邁進(jìn)。高水平開(kāi)放即以中心城市為樞紐，依托國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)，打造城市內(nèi)部、城市之間、城市群之間等多維循環(huán)發(fā)展格局。高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)上就是要追求質(zhì)量和效益，城市群發(fā)展不僅要解決“不巨”“不強(qiáng)”“不聚”等發(fā)展規(guī)模問(wèn)題，也要以增強(qiáng)中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力為目標(biāo)，追求城市群可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。高品質(zhì)生活即以“人”作為城市群發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)，讓城市群發(fā)展符合廣大人民的愿望和期許，提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿(mǎn)意度。高效能治理要求加強(qiáng)城市群內(nèi)部一體化進(jìn)程，提升城市協(xié)同治理的能級(jí)與水平。
第三，以中心城市、都市圈引領(lǐng)發(fā)展。首先，在城市群向“四高”邁進(jìn)過(guò)程中，要突出中心城市在城市群發(fā)展中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。中心城市不僅是城市群內(nèi)部，也是推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“動(dòng)力源”。其次，小尺度、跨區(qū)域、相對(duì)精準(zhǔn)的都市圈建設(shè)能夠強(qiáng)化城市群的核心作用，放大中心城市的輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化城市群的城市體系，形成錯(cuò)落有致的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市群的“四高”發(fā)展。（作者系中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）