本杰明·赫斯科維奇:拜登政府該如何應(yīng)對中國對澳大利亞的經(jīng)濟(jì)施壓?
近年來,中澳關(guān)系陷入僵局,而以“美國優(yōu)先”的特朗普對澳大利亞并無幫助。美國總統(tǒng)拜登上臺后,一些西方分析人士既看到了“改變打法”的希望,也指出拜登現(xiàn)行策略的錯誤。
需要指出的是,正如中國外交部反復(fù)重申的,中澳貿(mào)易爭端的責(zé)任在澳大利亞。中方提出的具體貿(mào)易限制也都是有理有據(jù)的。本文作者雖然支持在世貿(mào)體系中解決問題,但無視了這些背景,僅僅以政治化的視角看待中國的貿(mào)易舉措。作者對中國經(jīng)濟(jì)體制的理解也過于片面。觀察者網(wǎng)對此不予認(rèn)同,翻譯本文,謹(jǐn)供讀者參考。
[文/ 本杰明·赫斯科維奇,譯/ 觀察者網(wǎng) 李碧琪]
盡管世界已經(jīng)邁入新的一年,新的美國總統(tǒng)也已上任,但是中國對澳大利亞的經(jīng)濟(jì)制裁仍在繼續(xù)。四年前,出于某些政治動機,貿(mào)易制裁的跡象就已經(jīng)出現(xiàn),僅2020一年,澳大利亞對中國就減少了價值約30億澳元產(chǎn)品的出口。貿(mào)易爭端已然影響了澳各個行業(yè),煤炭、葡萄酒、大麥和棉花所受影響最為顯著。截至當(dāng)前,沒有任何跡象表明中國將大幅放寬這些貿(mào)易限制。
尤其是2020年,中澳兩國外交和政治關(guān)系急劇持續(xù)下滑,貿(mào)易狀況進(jìn)一步惡化?,F(xiàn)在,澳大利亞面臨的是日益尖銳化和極富挑戰(zhàn)性的外交形勢,可能出現(xiàn)針對澳在華公民的安全問題,領(lǐng)導(dǎo)人和部長級互訪交流頻度的下降,以及同中國官員接觸機會的大幅減少。
過去十年間,中國越來越頻繁地使用經(jīng)濟(jì)制裁手段,澳大利亞并不是唯一遭受制裁的國家(和地區(qū))。中國大陸對挪威、日本、蒙古、韓國和中國臺灣地區(qū),都曾施加貿(mào)易限制,以表達(dá)其憤怒并力圖推動他國或地區(qū)改變對華政策。如今,這種情況又發(fā)生在澳大利亞身上,許多澳大利亞人都在思考如何保護(hù)澳大利亞的出口產(chǎn)業(yè),并最大程度地降低中國對本國的影響。
外交對話是解決爭端相對便利的方式
對美國來說,支持澳大利亞與中國打貿(mào)易戰(zhàn)有雙重目的,與拜登政府意圖加強盟友關(guān)系,以及同中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的工作重心相吻合。而幫助澳大利亞是一種有效的手段,既可以阻止中國在整個印太地區(qū)擴(kuò)展影響力的雄心,同時也能夠以切實可信的方式履行對盟友和合作伙伴的承諾。有了支持澳大利亞的種種動機,拜登政府具體應(yīng)該怎么做呢?
甚至在上任之前,拜登就表達(dá)了對澳大利亞的聲援。為應(yīng)對2020年最后幾個月中國對澳日益增長的經(jīng)濟(jì)壓力,美國總統(tǒng)拜登的國家安全顧問杰克·沙利文(Jake Sullivan)發(fā)布推特稱:“正像我們一個世紀(jì)以來所做的那樣,美國將與我們的盟友澳大利亞肩并肩站在一起,團(tuán)結(jié)民主國家的同胞,推進(jìn)我們共同的安全、繁榮和價值觀?!?/p>
從澳的角度來看,作為美國外交政策中最有影響力的聲音之一,沙利文表達(dá)支持是一個令人鼓舞的信號,表明對于拜登政府,澳大利亞在華盛頓的地位和影響力有所提高。
但是,僅靠團(tuán)結(jié)并不能緩解中國對澳貿(mào)易制裁所帶來的嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)壓力。中國除了保護(hù)本國工業(yè)和致力于實現(xiàn)自給自足外,其經(jīng)濟(jì)施壓還普遍受到特定的政治、外交、軍事或經(jīng)濟(jì)上不滿情緒的驅(qū)動。換句話說,施加制裁至少有一部分原因是中國為應(yīng)對其他國家威脅而采取行動。
中國有時候會在沒有得到補償?shù)那闆r下收回這種經(jīng)濟(jì)施壓,今年或許也會這樣做,因為中國鋼鐵和能源行業(yè)的發(fā)展需要這些進(jìn)口產(chǎn)品。但在中國能夠承擔(dān)貿(mào)易限制的經(jīng)濟(jì)成本的情況下,在經(jīng)濟(jì)限制大幅放寬之前,中國通常會要求受制裁國做出具體保證與保全面子的讓步,或作出相應(yīng)的補救。中國堅決使用貿(mào)易限制的情況,對美國試圖僅靠外交辭令來改變中國的政策舉措,不是一個好兆頭。
當(dāng)然,中國會注意到拜登最近對中國“濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)力”和“咄咄逼人的脅迫行為”的批評。如果美國提高這些批評的程度,例如通過在領(lǐng)導(dǎo)人會晤時直接提出問題,或推動反對中國對澳經(jīng)濟(jì)制裁的七國集團(tuán)宣言,中國對這一問題必然會進(jìn)行更多的考量。
類似的外交舉動既可以讓更多人認(rèn)識到中國運用貿(mào)易武器的手段,也可以在國際上擴(kuò)大反對中國對澳實施經(jīng)濟(jì)制裁的聲音。但是,幾乎沒有理由認(rèn)為,僅憑這樣的批評,中國的領(lǐng)導(dǎo)層就會改變其想法。正如最近中國的外交進(jìn)攻趨勢,以及過去十年來中國將貿(mào)易制裁作為處理國際關(guān)系手段的工具所表明的那樣,中國愿意為了追求國家目標(biāo)而忍受重大和長期的聲譽損害。
#p#分頁標(biāo)題#e#中澳關(guān)系和中國共產(chǎn)黨的敏感性
在特朗普時代,美國參與了在葡萄酒問題上顯示團(tuán)結(jié)的象征性活動,可能也只會帶來十分有限的改善。2020年11月,在中國對澳大利亞葡萄酒出口征收高達(dá)212%的反傾銷關(guān)稅后,包括國務(wù)卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)在內(nèi)的一些美國高級官員開始發(fā)布自己喝澳大利亞葡萄酒的照片,以支持澳這個老盟友,并以此作為挑戰(zhàn)中國的手段。就像2020年12月“跨國議會對華政策聯(lián)盟”(Inter-Parliamentary Alliance on China)發(fā)起的為期一個月的購買澳大利亞葡萄酒運動,這些舉措是饒有趣味的、戲劇性的政治諷刺,也是對中國的警告。
但是,要在葡萄酒上保持團(tuán)結(jié)所面臨的第一個問題是,中國對澳大利亞出口商征收關(guān)稅,最終可能對美國葡萄酒出口商帶來積極影響。因為這一政策會推動中國消費者尋找替代品。盡管關(guān)于對澳關(guān)稅會使美國葡萄酒出口商受益的數(shù)據(jù)尚不明晰,但據(jù)報道,中國對澳大利亞煤炭貿(mào)易的限制已經(jīng)使加拿大和美國煤炭出口商受益。
加拿大企業(yè)Teck增加了對華煤炭出口,圖片來源:mining.com報道截圖
因此,面對澳出口商被中國設(shè)限而產(chǎn)生的市場空間,即使是出于衷心幫助的愿望,顯示團(tuán)結(jié)也依然抵不上填補市場的商業(yè)沖動。
其面臨的第二個問題是,如果沒有制定明確的政策和執(zhí)行機制,市場基本上不會響應(yīng)國務(wù)卿的建議。對于澳葡萄酒出口商來說,在政府沒有采取措施改變市場的情況下,在華盛頓和美國駐世界各地大使館多喝幾瓶南澳大利亞紅葡萄酒,僅僅是于事無補的安慰。
如果小規(guī)模的消費者行動主義不是有效的應(yīng)對措施,那么拜登政府是否也應(yīng)該對部分中國出口商品設(shè)置關(guān)稅和其他的貿(mào)易限制,以此作為反擊中國對澳大利亞制裁的措施呢?邦妮·格拉澤(Bonnie Glaser)提出了一套反脅迫集體行動安排的方案,目的在于讓中國為其出于政治動機的貿(mào)易限制付出代價,并以此增強對潛在受害者的保護(hù)。
此類舉措可能會影響中方在決定何時、針對誰實施貿(mào)易限制時的長期風(fēng)險考量。但鑒于中國共產(chǎn)黨的受圍心態(tài)以及對被美國主導(dǎo)的遏制戰(zhàn)略所削弱的擔(dān)憂,這意味著,如果采取這種政策,可能會進(jìn)一步給澳大利亞帶來經(jīng)濟(jì)陣痛。
中國共產(chǎn)黨通常將澳大利亞的行為解讀為受美國主導(dǎo)、旨在損害中國利益的多國協(xié)同行動。澳大利亞是美國最親密的盟友之一,長期以來一直在人權(quán)、海洋和領(lǐng)土主張以及中國的海外投資等一系列爭議問題上挑戰(zhàn)中國。
對于中國共產(chǎn)黨而言,澳大利亞對中國人權(quán)和南海政策的侵犯是對中國社會穩(wěn)定、政權(quán)安全和領(lǐng)土完整的直接挑戰(zhàn),對其“核心利益”的直接威脅。另外,澳大利亞對中國公司作為供應(yīng)商和投資者的限制,也被中國共產(chǎn)黨視為對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅。
所以,自2016年以來,為應(yīng)對這些侵犯國家主權(quán)的措施,中國在經(jīng)濟(jì)、外交和政治等方面對澳大利亞采取了一系列制裁性措施。
以美國為首的國際勢力,在經(jīng)濟(jì)上向中國施壓,以迫使中國停止對澳大利亞的經(jīng)濟(jì)制裁,這些行為可能也會被解讀為對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全等方面的一系列“核心利益”的攻擊。如果澳大利亞加入或支持這種行動,中國或許會認(rèn)為澳大利亞支持美國的反華政策,并引起中方強烈的敵對反應(yīng),使其進(jìn)一步增強對澳的貿(mào)易限制舉措。
鑒于澳大利亞相對于美國較為劣勢的狀態(tài),再加上澳大利亞對中國出口的嚴(yán)重依賴,中國的這種反擊更可能不成比例地直接影響澳大利亞,而非作為幕后主導(dǎo)的美國。
撇開可能進(jìn)一步受中國制裁的擔(dān)憂不談,澳用限制貿(mào)易自由的手段來回應(yīng)中國貿(mào)易限制的做法,也與澳幾十年來在外交和政治上支持自由的、基于規(guī)則的貿(mào)易體制的做法相悖。正如歷屆澳政策白皮書所強調(diào)的那樣,澳大利亞是一個貿(mào)易國,在經(jīng)濟(jì)開放和多邊主義方面有著深遠(yuǎn)持久的偏好。在符合自身國家安全的前提下,澳大利亞尋求一個商品和服務(wù)普遍自由流動的世界。
如今,為彌補中國的貿(mào)易扭曲政策帶來的損失,不管是呼吁、自愿受益于,還是額外制定貿(mào)易扭曲措施,與澳之前宣布的政策都南轅北轍。這些政策迫使個人和企業(yè)增加成本,把中國商品排除在外,他們將不得不花更多的錢購買替代品。
這還將進(jìn)一步使世界背離經(jīng)濟(jì)開放和增長的目標(biāo),而這是澳大利亞幾十年來通過來之不易的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易自由化一直在尋求的。
#p#分頁標(biāo)題#e#多邊主義與地緣經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)略
盡管美國可能無法立即提供援助,但從長期來看,其可以通過再次提供多邊貿(mào)易體系來幫助澳大利亞,這一體系事關(guān)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)增長乃至存亡。
澳大利亞長期以來本著原則性、務(wù)實性和利己性的原則建立多邊貿(mào)易體制。而世界貿(mào)易組織(WTO)及其前身機構(gòu)建立的基于規(guī)則的貿(mào)易體制,旨在為所有國家提供法律補救和保護(hù)措施,這對于保護(hù)諸如澳大利亞這樣的中小型強國的權(quán)利和利益尤為重要。
如果美國在世貿(mào)組織上訴機構(gòu)中繼續(xù)充當(dāng)攪局者,并違反世貿(mào)組織的裁決,那么將間接地?fù)p害澳大利亞的利益。
澳大利亞目前正通過世貿(mào)組織向中國尋求對澳大麥出口的關(guān)稅補償。幾乎無可回避的諷刺之處在于,拜登政府延續(xù)了特朗普的政策,諸如讓世貿(mào)組織上訴機構(gòu)缺員而停擺,以及對中國出口產(chǎn)品征收大量不符合世貿(mào)組織規(guī)定的關(guān)稅。這些政策破壞了澳大利亞呼吁抵制中國懲罰性貿(mào)易制裁的機構(gòu)和程序。
即便世貿(mào)組織需要進(jìn)行一些改革,美國至少應(yīng)重新建設(shè)性地參與多邊貿(mào)易制度,遵守其規(guī)則和程序。
當(dāng)然,正如許多人所指出的那樣,美國兩黨都沒有興趣全心全意地致力于讓美國重新加入世貿(mào)組織及其自由貿(mào)易議程。當(dāng)前,許多民主黨和共和黨人對世貿(mào)組織的制度和貿(mào)易自由化持有根深蒂固的保留意見,他們普遍認(rèn)為,中國正在以犧牲美國產(chǎn)業(yè)和工人的利益為代價獲取收益。
與此同時,拜登政府致力于“為中產(chǎn)階級服務(wù)的外交政策”,這將更令人懷疑其是否會采取自由貿(mào)易的政策路徑,也會使其更愿意采取貿(mào)易保護(hù)主義措施。雖然國內(nèi)政治環(huán)境惡劣,但與世貿(mào)組織進(jìn)行建設(shè)性的重新接觸應(yīng)該是一個優(yōu)先事項。這不僅符合澳大利亞的利益,而且也符合受益于世貿(mào)組織規(guī)則和程序的美國盟友及其伙伴的利益。
拜登選定資深外交官庫特·坎貝爾擔(dān)任“印太協(xié)調(diào)員”,據(jù)路透社報道,他在近日聲稱,在即將舉行的中美會晤中,會強調(diào)中澳問題。圖片來源:報道截圖
從長遠(yuǎn)來看,拜登政府還應(yīng)制定全面的美國地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,以此來應(yīng)對中國對澳大利亞和其他國家日益頻繁使用的經(jīng)濟(jì)手段。特朗普政府在2017年的《國家安全戰(zhàn)略》中明確表示,“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”,隨后拜登的競選活動也回應(yīng)了這一觀點。但是,除了確定這種關(guān)系之外,華盛頓還需要做許多工作來制定一個連貫而全面的戰(zhàn)略,這將把經(jīng)濟(jì)因素和安全因素充分結(jié)合起來,以便能夠應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)措施的挑戰(zhàn)。
這種地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略需要執(zhí)行兩項復(fù)雜的任務(wù)。首先,它需要在世界新出現(xiàn)的“地緣經(jīng)濟(jì)秩序”中,在相互競爭的安全和經(jīng)濟(jì)關(guān)切之間找到平衡。
過去,經(jīng)濟(jì)和安全兩大領(lǐng)域的決策之間存在著廣泛的、甚至是明顯的區(qū)別,而現(xiàn)在,關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投資、電信、貿(mào)易以及許多其他方面的經(jīng)濟(jì)決策都涉及基本的安全問題。雖然美國制定地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略會受到澳大利亞等盟友的歡迎,但是它應(yīng)避免廢除美國對經(jīng)濟(jì)開放的核心承諾,并應(yīng)考慮到自由主義對開放市場的偏好被安全問題所取代時將造成的經(jīng)濟(jì)成本。
澳大利亞人都很清楚,中國經(jīng)濟(jì)政策變動帶來的影響會產(chǎn)生陣痛。但是,美國治療這種痛苦的方法應(yīng)該與自由的、以規(guī)則為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)秩序保持大體一致,因為這種經(jīng)濟(jì)秩序促進(jìn)了歷史上普遍繁榮的增長。
其次,也許更令人生畏的是,美國新的地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略需要準(zhǔn)確地闡明如何在中國強有力的國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略下,捍衛(wèi)美國及其同盟者的經(jīng)濟(jì)利益和安全。
相比于其他國家,中國更傾向于利用經(jīng)濟(jì)政策來實現(xiàn)國家目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨建立在一個龐大而穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體之上,不僅擁有巨大的技術(shù)驅(qū)動型的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),而且也有無可匹敵的受過高等教育的人才儲備。中國共產(chǎn)黨及其9000多萬黨員融入在中國企業(yè)界的管理結(jié)構(gòu)中,而中國的法律制度可以要求國企和民企都服從國家目標(biāo)。
同時,整個世界的出口收入都嚴(yán)重依賴中國經(jīng)濟(jì),這為中國在全世界提供了現(xiàn)成的杠桿。中國的經(jīng)濟(jì)治國戰(zhàn)略是多變而靈活的,可謂是無所不包。因此,應(yīng)對中國的經(jīng)濟(jì)措施將是美國有史以來面臨的最為嚴(yán)峻的國家安全挑戰(zhàn)之一。
地緣經(jīng)濟(jì)時代給美國及其盟友、伙伴帶來了新的、復(fù)雜的挑戰(zhàn)。至關(guān)重要的是,為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)并有效制衡中國將經(jīng)濟(jì)實力作為國家戰(zhàn)略武器的努力,美國要建設(shè)性地重新參與到以規(guī)則為基礎(chǔ)的自由主義全球貿(mào)易體制。#p#分頁標(biāo)題#e#
但是,要想在地緣經(jīng)濟(jì)競爭的時代中游刃有余,僅靠這種原則性的做法是不夠的。發(fā)動戰(zhàn)爭的新手段有很多,這使得制定有效的地緣經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政策不僅困難,而且顯得十分重要。多年來澳大利亞和其他國家一直面臨著中國富有挑戰(zhàn)性的國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,要充分把握其重要性,并在基于原則的條件下制定有效的應(yīng)對措施,而這一過程才剛剛開始。